《人民郵電》記者　鐘凌江

伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)數(shù)字化發(fā)展深入推進(jìn)，各行各業(yè)對(duì)電信服務(wù)需求日益增多，金融、零售、教培、保險(xiǎn)、房地產(chǎn)等行業(yè)大量使用短信和電話進(jìn)行營銷，擾民問題隨之而來，受到社會(huì)廣泛關(guān)注。人民群眾如何依法、靠法、用法來維護(hù)自身合法權(quán)益，監(jiān)管機(jī)關(guān)如何在法治軌道上規(guī)范相關(guān)營銷行為，企業(yè)又如何落實(shí)監(jiān)管要求做到合法營銷?圍繞這些熱點(diǎn)問題，《人民郵電》特邀請(qǐng)全國人大常委會(huì)委員、中國社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員、中國社科院法學(xué)所一級(jí)研究員、博士生導(dǎo)師孫憲忠，中共中央黨校(國家行政學(xué)院)政法教研部教授、博士生導(dǎo)師李勇，中國信息通信研究院副院長、教授級(jí)高級(jí)工程師王志勤等專家進(jìn)行專業(yè)解答。

記者：感謝三位專家接受邀請(qǐng)，對(duì)短信和電話營銷擾民問題治理發(fā)表專業(yè)意見。法律上如何看待短信和電話營銷擾民問題?

孫憲忠：經(jīng)營者營銷、消費(fèi)者維權(quán)、行政機(jī)關(guān)監(jiān)管，都要依法進(jìn)行。經(jīng)營者通過電視、廣播、互聯(lián)網(wǎng)等發(fā)布廣告，通過短信、電話、上門等方式進(jìn)行營銷是其傳遞品牌價(jià)值、擴(kuò)大市場(chǎng)份額的必要手段，但需要遵守法律規(guī)定。作為全國人大憲法和法律委員會(huì)委員，我全程參與了民法典立法工作。我國民法典第一千零三十三條規(guī)定，除法律另有規(guī)定或者權(quán)利人明確同意外，任何組織或者個(gè)人不得以電話、短信等方式侵?jǐn)_他人的私人生活安寧。這個(gè)規(guī)定，既是消費(fèi)者維護(hù)權(quán)利的基礎(chǔ)，也是使用電信網(wǎng)絡(luò)發(fā)送信息的經(jīng)營者承擔(dān)法律義務(wù)約束自己的基礎(chǔ)。經(jīng)營者及其從業(yè)人員必須遵守法律的規(guī)定，否則使用短信和電話進(jìn)行營銷時(shí)，就要承擔(dān)法律責(zé)任。

記者：除了民法典要求不得侵?jǐn)_他人的私人生活安寧外，其他法律法規(guī)對(duì)此有哪些規(guī)定?

李勇：經(jīng)營者使用短信和電話進(jìn)行營銷的對(duì)象是消費(fèi)者。我國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法第二十九條規(guī)定，經(jīng)營者未經(jīng)消費(fèi)者同意或者請(qǐng)求，或者消費(fèi)者明確表示拒絕的，不得向其發(fā)送商業(yè)性信息。我國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法實(shí)施條例第二十四條規(guī)定，未經(jīng)消費(fèi)者同意，經(jīng)營者不得向消費(fèi)者發(fā)送商業(yè)性信息或者撥打商業(yè)性電話。

記者：假如我收到一條未經(jīng)我同意的推薦貸款的短信或者英語教培的電話，可以追究經(jīng)營者的民事責(zé)任和行政責(zé)任嗎?

孫憲忠：對(duì)于短信和電話營銷活動(dòng)，是否可以追究侵權(quán)責(zé)任，要看是否達(dá)到“侵?jǐn)_”狀態(tài)。一條或者幾條營銷短信或者電話還達(dá)不到“侵?jǐn)_”程度，如在某用戶與某移動(dòng)公司侵權(quán)責(zé)任糾紛案件〔(2025)贛01民終1105號(hào)〕中，一、二審法院均認(rèn)為僅憑原告提供的三條短信的截圖不足以證實(shí)某移動(dòng)公司造成其通信自由權(quán)、隱私權(quán)、健康權(quán)等民事權(quán)益損害的程度，某移動(dòng)公司不構(gòu)成侵權(quán)。如果頻繁向同一消費(fèi)者進(jìn)行短信或者電話營銷，那就是“侵?jǐn)_”了。近期報(bào)道的一案例中，上海一市民頻繁收到某商業(yè)銀行信用卡中心的短信和電話營銷，在其通過“金融消費(fèi)者保護(hù)服務(wù)平臺(tái)”投訴后，銀行仍向其發(fā)送推銷短信，該市民在起訴后最終獲得5000元精神損害賠償。在行政責(zé)任方面，按照我國行政處罰法第三十三條規(guī)定的輕微不罰原則，由于一條或者幾條短信和電話營銷顯然不造成侵害接收者人身權(quán)益或者財(cái)產(chǎn)權(quán)益的危害后果，一般不會(huì)被行政處罰。

李勇：其實(shí)，也正是因?yàn)橄M(fèi)者收到一條或者幾條短信和電話營銷追究不了經(jīng)營者的行政責(zé)任，所以治理好短信和電話營銷擾民問題，更需要市場(chǎng)、金融、住建、教育等監(jiān)管部門加強(qiáng)執(zhí)法。一方面要加強(qiáng)對(duì)短信和電話營銷活動(dòng)的監(jiān)管。我國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法第五十六條規(guī)定“其他有關(guān)法律、法規(guī)對(duì)處罰機(jī)關(guān)和處罰方式有規(guī)定的，依照法律、法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行;法律、法規(guī)未作規(guī)定的，由工商行政管理部門或者其他有關(guān)行政部門責(zé)令改正……責(zé)令停業(yè)整頓、吊銷營業(yè)執(zhí)照”。市場(chǎng)監(jiān)管部門是我國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的牽頭部門，金融、住建、教育等部門也負(fù)責(zé)相應(yīng)領(lǐng)域的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作，對(duì)于經(jīng)營者使用短信和電話進(jìn)行的營銷活動(dòng)負(fù)有監(jiān)管職責(zé)。監(jiān)管部門不能只盯著一個(gè)舉報(bào)，實(shí)踐中經(jīng)營者也不可能只向一個(gè)消費(fèi)者進(jìn)行營銷，舉報(bào)只是向監(jiān)管部門提供了違法線索，要順藤摸瓜調(diào)查經(jīng)營者是否違法營銷，對(duì)于向不特定消費(fèi)者違法營銷或者經(jīng)常性違法營銷行為，要依據(jù)我國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法及其實(shí)施條例進(jìn)行處罰。只有市場(chǎng)、金融、住建、教育等監(jiān)管部門執(zhí)法到位，才有可能從根源上治理好短信和電話營銷擾民問題。另一方面，要加強(qiáng)個(gè)人信息保護(hù)監(jiān)管工作。短信和電話營銷擾民問題背后的深層病灶還在于個(gè)人信息泄露。比如，我剛從商場(chǎng)購買一臺(tái)洗衣機(jī)，一會(huì)兒就收到七八個(gè)電器推銷電話或者短信，這明顯是我的個(gè)人信息被他們泄露。對(duì)于經(jīng)營者泄露個(gè)人信息問題，市場(chǎng)、金融、住建、教育等監(jiān)管部門要依據(jù)我國個(gè)人信息保護(hù)法加強(qiáng)執(zhí)法，嚴(yán)查經(jīng)營者泄露在經(jīng)營中獲取的個(gè)人信息等違法行為。

記者：剛才從經(jīng)營者責(zé)任和市場(chǎng)監(jiān)管角度談了短信和電話營銷擾民治理問題。由于短信和電話營銷是通過電信運(yùn)營商網(wǎng)絡(luò)傳輸?shù)?，電信運(yùn)營商是否有義務(wù)識(shí)別并攔截短信和電話營銷?

孫憲忠：我國憲法第四十條規(guī)定“任何組織或者個(gè)人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密”。電信運(yùn)營商負(fù)有保障其用戶通信自由和通信秘密的義務(wù)，并不因其用戶是消費(fèi)者還是經(jīng)營者而有所區(qū)分。從內(nèi)容上看，雖然短信和電話等信息都是通過電信運(yùn)營商網(wǎng)絡(luò)傳輸?shù)?，但電信運(yùn)營商無權(quán)查看其內(nèi)容。試想一下，如果電信運(yùn)營商可以通過查看通信內(nèi)容識(shí)別、攔截短信和電話營銷，是否意味著你的所有通信和通話內(nèi)容都面臨被查看的風(fēng)險(xiǎn)?

王志勤：根據(jù)我國網(wǎng)絡(luò)安全法、電信條例等規(guī)定，電信運(yùn)營商對(duì)“九不準(zhǔn)”等違法信息有處置義務(wù)，但用以營銷的短信和電話不是法律、行政法規(guī)禁止傳輸?shù)男畔?，相關(guān)立法也沒有要求電信運(yùn)營商主動(dòng)識(shí)別、攔截營銷短信和電話。由于短信和電話傳輸活動(dòng)涉及發(fā)送者和接收者兩方主體，如果接收者不想接收某個(gè)電話號(hào)碼的短信和電話，可以向電信運(yùn)營商提出不接收特定營銷短信和電話的意愿，電信運(yùn)營商應(yīng)充分尊重接收人意愿不向其傳輸有關(guān)營銷短信和電話。當(dāng)前電信運(yùn)營商為用戶提供“來電來信免打擾”防侵?jǐn)_服務(wù)，就是依據(jù)用戶個(gè)性化意愿提供短信和電話營銷攔截防護(hù)。

記者：電信運(yùn)營商不能隨意識(shí)別和攔截營銷短信、電話，卻經(jīng)常被舉報(bào)，所以責(zé)任到底由誰來承擔(dān)?

王志勤：實(shí)踐中，存在一些人在收到一條未經(jīng)自己事前同意的營銷短信或者電話后就舉報(bào)電信運(yùn)營商的情況，而且這類舉報(bào)和復(fù)議、訴訟案件還很多。此類案件爭(zhēng)議的焦點(diǎn)是，包括電信運(yùn)營商在內(nèi)的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者，是否應(yīng)當(dāng)對(duì)未經(jīng)接收人事前同意的短信和電話營銷行為承擔(dān)法律責(zé)任。我們注意到，最高人民法院及有關(guān)地方人民法院在相關(guān)案件的行政裁定書中認(rèn)為，電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者僅提供短信通道服務(wù)，是否取得接收短信的用戶同意以及用戶個(gè)人信息的合法性由短信內(nèi)容提供者負(fù)責(zé)〔(2024)最高法行申11179號(hào)、(2024)粵行終1134號(hào)、(2024)粵71行初281號(hào)〕。從法院的觀點(diǎn)來看，電信運(yùn)營商等電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者作為短信和電話的傳輸通道提供主體，不負(fù)有征得接收人事前同意的義務(wù)。但基于我國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法及其實(shí)施條例“事前同意”的規(guī)定，電信運(yùn)營商等電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者在提供短信息服務(wù)中應(yīng)加強(qiáng)對(duì)使用的管理。

記者：電信運(yùn)營商面對(duì)群眾反映比較多的短信和電話營銷擾民問題，能做哪些工作呢?

王志勤：電信運(yùn)營商可以從資源管理、合同約束、技術(shù)防范、用戶信息保護(hù)等方面綜合施策，防范短信和電話營銷擾民。一是電信運(yùn)營商要規(guī)范通信資源管理，準(zhǔn)確記錄和保存使用主體、接入位置、資源用途、發(fā)送端碼號(hào)等信息，不能為非法經(jīng)營、超范圍經(jīng)營提供線路資源和業(yè)務(wù)接入。二是電信運(yùn)營商要加強(qiáng)合同管理，對(duì)其用戶存在的短信和電話營銷擾民問題進(jìn)行約束。三是電信運(yùn)營商要提升技術(shù)防范能力，根據(jù)用戶意愿提供防侵?jǐn)_等權(quán)益保障措施。四是電信運(yùn)營商要加強(qiáng)對(duì)用戶個(gè)人信息的保護(hù)，依照我國個(gè)人信息保護(hù)法、《電信和互聯(lián)網(wǎng)用戶個(gè)人信息保護(hù)規(guī)定》，對(duì)其在提供服務(wù)過程中收集、使用的用戶個(gè)人信息進(jìn)行嚴(yán)格保密。

記者：感謝三位專家的專業(yè)解讀。最后，能否再用幾句話總結(jié)一下如何治理短信和電話營銷擾民問題?

孫憲忠：短信和電話營銷擾民問題較為復(fù)雜，經(jīng)營者使用短信和電話進(jìn)行營銷是正常的企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)，消費(fèi)者也享有私人生活不被侵?jǐn)_的權(quán)利。如何平衡好經(jīng)營者與消費(fèi)者之間的利益，需要運(yùn)用系統(tǒng)思維，在法治軌道上規(guī)范短信和電話營銷活動(dòng)。當(dāng)前法律要求進(jìn)行短信和電話營銷前需要取得接收人事前同意，在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)數(shù)字化發(fā)展加速推進(jìn)，商務(wù)、金融、教育等領(lǐng)域非接觸式場(chǎng)景已成為常態(tài)的背景下，如何取得當(dāng)事人事前同意，需要深入研究。不過，目前國家管理部門已經(jīng)針對(duì)營銷擾民推動(dòng)建立了有效保護(hù)消費(fèi)者的措施，即消費(fèi)者如果不愿意接受某個(gè)營銷商的打擾時(shí)，可以在自己的手機(jī)上將其予以標(biāo)注甚至設(shè)置拒絕。

李勇：作為消費(fèi)者，我的感受是短信和電話營銷擾民問題屢禁不止。如果經(jīng)營者頻繁違法進(jìn)行短信和電話營銷，而又得不到應(yīng)有的處罰，那么就會(huì)有恃無恐。市場(chǎng)、金融、住建、教育等監(jiān)管部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)經(jīng)營者經(jīng)營行為的監(jiān)管，包括對(duì)營銷活動(dòng)的監(jiān)管和對(duì)個(gè)人信息保護(hù)的監(jiān)管。

王志勤：電信運(yùn)營商作為短信和電話的傳輸通道提供主體，應(yīng)積極配合開展短信和電話營銷擾民問題治理，要根據(jù)接收人意愿為其提供個(gè)性化服務(wù)。同時(shí)，電信運(yùn)營商對(duì)營銷短信和電話發(fā)送方采取限制服務(wù)等措施的，也要依法進(jìn)行，不能無正當(dāng)理由中止電信服務(wù)。