□ 本報(bào)記者 鄧君

□ 本報(bào)通訊員 翁創(chuàng)苗

12月1日起，《廣州市國(guó)土空間規(guī)劃條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）施行，標(biāo)志著廣東省廣州市在國(guó)土空間治理法治化進(jìn)程中邁出關(guān)鍵一步。

《條例》是全國(guó)超大城市第一部國(guó)土空間規(guī)劃地方立法，緊扣“以程序的完整性保證規(guī)劃的科學(xué)性，以修改程序的準(zhǔn)確性保證規(guī)劃的穩(wěn)定性”核心目標(biāo)，通過(guò)“空間規(guī)劃‘一張圖’”、全鏈條閉環(huán)管理、“三重機(jī)制”護(hù)民利等制度創(chuàng)新，為廣州優(yōu)化國(guó)土空間格局、激活高質(zhì)量發(fā)展動(dòng)能筑牢法治屏障，彰顯了超大城市以法治思維破解治理難題的實(shí)踐擔(dān)當(dāng)。

一圖統(tǒng)全域

破解規(guī)劃“碎片化”

過(guò)去，各類規(guī)劃在串聯(lián)和銜接上存在一定問(wèn)題，比如專項(xiàng)規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃相互“掣肘”、各專項(xiàng)規(guī)劃彼此“打架”等，這也是長(zhǎng)期困擾超大城市發(fā)展的治理頑疾。為徹底打破這一壁壘，《條例》確立“國(guó)土空間規(guī)劃‘一張圖’”制度，明確由市規(guī)劃和自然資源行政主管部門(mén)會(huì)同政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理等部門(mén)，建立全市統(tǒng)一的國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)和實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)，構(gòu)建覆蓋全域、動(dòng)態(tài)更新、科學(xué)統(tǒng)一的數(shù)字化治理底板。

“過(guò)去各類規(guī)劃‘各唱各調(diào)’，如今所有空間訴求都必須在‘一張圖’上精準(zhǔn)落位?！睆V州市人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹說(shuō)，該系統(tǒng)采用國(guó)家統(tǒng)一測(cè)繪基準(zhǔn)和標(biāo)準(zhǔn)，整合全域全要素?cái)?shù)據(jù)，打破部門(mén)之間的信息壁壘，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃數(shù)據(jù)統(tǒng)一整合共享；構(gòu)建規(guī)劃實(shí)施全過(guò)程可視化監(jiān)管體系，對(duì)突破重要控制線、違規(guī)調(diào)整約束性指標(biāo)等行為及時(shí)預(yù)警；推動(dòng)專項(xiàng)規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃無(wú)縫銜接，從源頭上杜絕規(guī)劃沖突。

為鞏固“一張圖”治理成效，《條例》創(chuàng)新建立專項(xiàng)規(guī)劃目錄清單管理制度，由市規(guī)劃和自然資源部門(mén)統(tǒng)籌各類空間專項(xiàng)規(guī)劃編制需求，將涉及空間使用的專項(xiàng)規(guī)劃納入目錄統(tǒng)一管理。同時(shí)明確專項(xiàng)規(guī)劃需編制空間開(kāi)發(fā)保護(hù)利用專章，說(shuō)明與總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃及其他專項(xiàng)規(guī)劃的銜接情況，有效解決專項(xiàng)規(guī)劃“多頭管理”“老大難”問(wèn)題，推動(dòng)國(guó)土空間的系統(tǒng)性、統(tǒng)籌性、融貫性治理。

全鏈筑閉環(huán)

擰緊實(shí)施“法治鎖”

針對(duì)規(guī)劃與建設(shè)“兩張皮”問(wèn)題，《條例》創(chuàng)新構(gòu)建從規(guī)劃編制到竣工驗(yàn)收的全鏈條閉環(huán)管理制度，為規(guī)劃實(shí)施裝上“法治鎖扣”。

在規(guī)劃實(shí)施層面，明確市、區(qū)人民政府需組織編制國(guó)土空間近期實(shí)施規(guī)劃，市規(guī)劃和自然資源部門(mén)編制自然資源年度實(shí)施計(jì)劃，推動(dòng)規(guī)劃實(shí)施有力有序。

在項(xiàng)目準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，《條例》明確建設(shè)項(xiàng)目必須嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃條件，嚴(yán)禁擅自改變用地性質(zhì)、提高容積率、降低綠地率，不得減少基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套設(shè)施，從源頭上遏制隨意調(diào)整規(guī)劃指標(biāo)的行為。

在設(shè)計(jì)審查環(huán)節(jié)中，要求施工圖設(shè)計(jì)文件必須符合規(guī)劃許可內(nèi)容，施工圖審查機(jī)構(gòu)需對(duì)規(guī)劃符合性開(kāi)展專項(xiàng)審查，形成“審批＋審查”的雙重監(jiān)督機(jī)制。

責(zé)任追究機(jī)制的剛性設(shè)計(jì)尤為引人注目。《條例》規(guī)定，施工圖設(shè)計(jì)單位未按規(guī)劃要求編制圖紙的，逾期不改正將被處十萬(wàn)元以上三十萬(wàn)元以下罰款；審查機(jī)構(gòu)未履行規(guī)劃審查義務(wù)的，將被處三萬(wàn)元罰款。更重要的是，各級(jí)政府建立國(guó)土空間規(guī)劃全周期責(zé)任倒查和追究機(jī)制，經(jīng)辦人、審批人等責(zé)任人須在批準(zhǔn)文件上簽名蓋章并終身負(fù)責(zé)，以終身追責(zé)守住規(guī)劃剛性底線。

在竣工驗(yàn)收環(huán)節(jié)，《條例》將規(guī)劃核實(shí)設(shè)為前置程序，明確未經(jīng)規(guī)劃核實(shí)或核實(shí)不合格的，不得組織竣工驗(yàn)收。建設(shè)單位和個(gè)人需在竣工驗(yàn)收后六個(gè)月內(nèi)報(bào)送相關(guān)資料，徹底堵住規(guī)劃監(jiān)管“最后一公里”的漏洞。

多維惠民生

厚植治理“民生情”

規(guī)劃既是城市發(fā)展的技術(shù)藍(lán)圖，更是回應(yīng)群眾期盼的民生答卷?！稐l例》創(chuàng)新構(gòu)建公眾權(quán)益保障的“三重機(jī)制”，讓規(guī)劃編制實(shí)施過(guò)程成為發(fā)揚(yáng)民主、凝聚共識(shí)的過(guò)程。

在知情權(quán)保障上，《條例》區(qū)分不同階段明確公示要求：規(guī)劃編制報(bào)送審批前公告不少于三十日，建設(shè)項(xiàng)目許可涉及他人重大利益的應(yīng)書(shū)面告知申請(qǐng)人且公示不少于十日。項(xiàng)目批準(zhǔn)后，須在施工現(xiàn)場(chǎng)顯著位置公示規(guī)劃許可內(nèi)容及附圖附件，接受社會(huì)監(jiān)督。同時(shí)要求規(guī)劃編制公開(kāi)征求意見(jiàn)和公布時(shí)，同步發(fā)布便于公眾理解的“公眾易懂版”，讓專業(yè)規(guī)劃走進(jìn)尋常百姓家。

在異議權(quán)保障方面，批前公示期間申請(qǐng)人、利害關(guān)系人提出異議的，審批機(jī)關(guān)需通過(guò)座談會(huì)、論證會(huì)或聽(tīng)證會(huì)等方式聽(tīng)取意見(jiàn)；涉及重大利益的，必須告知利害關(guān)系人聽(tīng)證權(quán)利，確保公眾聲音被充分吸納。聽(tīng)證會(huì)還邀請(qǐng)屬地司法行政部門(mén)、人大代表、政協(xié)委員等擔(dān)任聽(tīng)證員，保障聽(tīng)證公正性。

在補(bǔ)償權(quán)保障上，《條例》開(kāi)創(chuàng)性確立規(guī)劃調(diào)整損失補(bǔ)償機(jī)制：因公共利益修改規(guī)劃造成損失的，政府通過(guò)貨幣補(bǔ)償、開(kāi)發(fā)權(quán)益置換等方式予以保障；因建設(shè)單位申請(qǐng)修改規(guī)劃造成損失的，由申請(qǐng)人承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。針對(duì)群眾關(guān)切的危舊房改造，立法明確“為改善民生、增加公益設(shè)施或公共空間的，可適當(dāng)增加建筑面積”，既回應(yīng)民生訴求，又為城市更新注入人文溫度。

強(qiáng)化人大監(jiān)督是《條例》的一大亮點(diǎn)?！稐l例》明確市、區(qū)人民政府每年向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告規(guī)劃實(shí)施情況時(shí)，必須附上年度違法違規(guī)全部未糾正案例清單；修改詳細(xì)規(guī)劃等重大調(diào)整事項(xiàng)，須向本級(jí)人大常委會(huì)作專題報(bào)告，以“清單化”監(jiān)督和專項(xiàng)報(bào)告增強(qiáng)監(jiān)督剛性，確保規(guī)劃實(shí)施不打折扣。此外，市、區(qū)人大常委會(huì)還可通過(guò)執(zhí)法檢查、專項(xiàng)報(bào)告、滿意度測(cè)評(píng)等多種形式開(kāi)展監(jiān)督。

除核心制度設(shè)計(jì)外，《條例》還涵蓋了“規(guī)劃委員會(huì)人員構(gòu)成‘雙二分之一’、建設(shè)用地供應(yīng)與建設(shè)用地規(guī)劃合并審批等制度”等多項(xiàng)創(chuàng)新舉措，構(gòu)建起全方位、多層次的國(guó)土空間治理體系。規(guī)劃決策層面，建立市規(guī)劃委員會(huì)制度，創(chuàng)新性設(shè)立“雙二分之一”委員制度，以制度剛性保障決策科學(xué)性、民主性。生態(tài)保護(hù)與空間利用方面，實(shí)施“從山頂?shù)胶Ｑ蟆钡娜蛉乇Ｗo(hù)利用。治理機(jī)制創(chuàng)新上，推行責(zé)任規(guī)劃師制度，建立國(guó)土空間規(guī)劃城市體檢等。

廣州市人大常委會(huì)法工委負(fù)責(zé)人表示，《條例》融“多規(guī)合一”“閉環(huán)管理”“權(quán)益保障”“生態(tài)修復(fù)”于法治實(shí)踐，以程序完備穩(wěn)規(guī)劃、以制度創(chuàng)新破難題，為超大城市國(guó)土空間治理提供了可借鑒的法治樣本，充分彰顯“規(guī)劃科學(xué)是最大效益”的深刻內(nèi)涵。

題圖／蘇俊杰 攝