關(guān)于《中華人民共和國民用航空法（修訂草案）》的說明

——2025年2月24日在第十四屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十四次會議上

交通運(yùn)輸部部長 劉 偉

全國人民代表大會常務(wù)委員會：

我受國務(wù)院委托，現(xiàn)對《中華人民共和國民用航空法（修訂草案）》（以下簡稱修訂草案）作說明。

一、修訂背景和過程

黨中央、國務(wù)院高度重視民用航空事業(yè)發(fā)展。習(xí)近平總書記多次作出重要指示批示，指出民航業(yè)是重要的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，要始終堅持安全第一，嚴(yán)格行業(yè)管理，強(qiáng)化科技支撐，著力提升運(yùn)輸質(zhì)量和國際競爭力。黨的二十屆三中全會對發(fā)展通用航空和低空經(jīng)濟(jì)作出部署。李強(qiáng)總理在2024年《政府工作報告》中明確提出積極打造低空經(jīng)濟(jì)等新增長引擎。

現(xiàn)行民用航空法自1996年3月1日起施行，此后曾6次修改過部分條款。這部法律對于維護(hù)國家領(lǐng)空主權(quán)和民用航空權(quán)利，保障民用航空活動安全有序進(jìn)行，保護(hù)民用航空活動各方當(dāng)事人合法權(quán)益，促進(jìn)民用航空事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，民用航空領(lǐng)域出現(xiàn)一系列新情況新問題，現(xiàn)行民用航空法已不能完全適應(yīng)實(shí)踐需要，亟待修改完善：一是民用航空器適航管理制度有待進(jìn)一步完善；二是民用航空活動安全保障存在制度短板；三是發(fā)展通用航空和低空經(jīng)濟(jì)對制度建設(shè)提出新的要求；四是民用航空旅客權(quán)益保護(hù)有待加強(qiáng)；五是對民用航空活動的監(jiān)督管理需要強(qiáng)化。在總結(jié)實(shí)施經(jīng)驗的基礎(chǔ)上對現(xiàn)行民用航空法進(jìn)行修改完善，是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要指示批示精神和黨中央、國務(wù)院決策部署的重要舉措，是新時代推動民用航空事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的客觀要求。民用航空法修訂已分別列入全國人大常委會和國務(wù)院2024年度立法工作計劃。

司法部會同交通運(yùn)輸部、中國民航局深入調(diào)查研究，向社會公開征求意見，兩次征求中央有關(guān)單位、地方政府、相關(guān)企業(yè)和行業(yè)組織以及研究機(jī)構(gòu)和專家學(xué)者等方面意見，開展實(shí)地調(diào)研，對有關(guān)問題深入研究論證，反復(fù)研究修改，形成了修訂草案。修訂草案已經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議討論通過。

二、修改的總體思路

民用航空法修改堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)習(xí)近平法治思想，全面貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于民用航空事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的決策部署，主要把握以下三點(diǎn)：一是全面總結(jié)現(xiàn)行民用航空法實(shí)施經(jīng)驗，準(zhǔn)確把握民用航空實(shí)踐發(fā)展的制度訴求，著力增強(qiáng)修法的針對性、實(shí)效性。二是把保障民用航空安全放在突出位置，聚焦事關(guān)民用航空安全的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點(diǎn)要素完善制度設(shè)計，著力提升民用航空安全保障水平。三是統(tǒng)籌行政管理規(guī)范和民商事規(guī)范，做好民用航空法與民商事法律以及有關(guān)國際公約的銜接協(xié)調(diào)。

三、修改的主要內(nèi)容

修訂草案共15章255條，對現(xiàn)行民用航空法作了較為全面的修改完善。主要修改內(nèi)容如下：

（一）明確民用航空事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的總體要求。明確規(guī)定民用航空事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持以人民為中心，堅持安全第一，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供有力支撐。

（二）強(qiáng)化民用航空活動安全保障。一是為治理“機(jī)鬧”行為，授予機(jī)長在特殊情況下采取必要處置措施的權(quán)力，以列舉方式對擅自開啟航空器應(yīng)急艙門、在航空器內(nèi)尋釁滋事，以及散布關(guān)于民用航空安全的謠言等擾亂民用航空運(yùn)輸秩序的行為作了明確禁止性規(guī)定。二是進(jìn)一步加強(qiáng)民用機(jī)場保護(hù)，明確規(guī)定依法劃定民用機(jī)場凈空和電磁環(huán)境保護(hù)區(qū)域，禁止在保護(hù)區(qū)域內(nèi)從事影響機(jī)場凈空和電磁環(huán)境的行為，并明確要求民用機(jī)場具備對無人駕駛航空器的防范和處置能力，依法配備必要的探測、反制設(shè)備。三是強(qiáng)化飛行保障，規(guī)定空中交通管制單位、公共航空運(yùn)輸企業(yè)、民用機(jī)場等單位應(yīng)當(dāng)采取有效措施實(shí)時掌握民用航空器飛行動態(tài)；用于空中交通服務(wù)的設(shè)備應(yīng)當(dāng)滿足開放運(yùn)行條件。四是完善公共航空運(yùn)輸企業(yè)和經(jīng)營性通用航空企業(yè)準(zhǔn)入條件，確保民用航空運(yùn)營主體具備相應(yīng)的安全保障能力。五是強(qiáng)化民用航空安全保衛(wèi)，增設(shè)專章對民用機(jī)場公安機(jī)關(guān)的安全保衛(wèi)職責(zé)、民用航空安全檢查制度、民用航空安全保衛(wèi)方案的制定和備案、航空人員等人員的安全背景審查等作了明確規(guī)定。

（三）促進(jìn)通用航空和低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一是明確國家鼓勵發(fā)展通用航空，加快構(gòu)建通用航空基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，培育通用航空市場，地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施支持通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展。二是拓展通用航空業(yè)務(wù)范圍，允許通用航空企業(yè)從事部分定期運(yùn)輸業(yè)務(wù)；整合簡化通用航空企業(yè)準(zhǔn)入審批程序，將現(xiàn)行的經(jīng)營許可證和運(yùn)行合格證兩項行政許可合并為統(tǒng)一的運(yùn)營許可證；明確對通用航空業(yè)務(wù)實(shí)施分類管理，進(jìn)一步增強(qiáng)市場活力。三是促進(jìn)通用機(jī)場發(fā)展，在“民用機(jī)場”一章中專設(shè)“通用機(jī)場”一節(jié)，對國家統(tǒng)籌運(yùn)輸機(jī)場和通用機(jī)場協(xié)調(diào)發(fā)展、省級人民政府因地制宜推進(jìn)通用機(jī)場建設(shè)以及組織編制通用機(jī)場布局規(guī)劃等作了規(guī)定。四是保障低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展對空域利用的合理需求，明確劃分空域應(yīng)當(dāng)兼顧低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。

（四）加強(qiáng)對旅客權(quán)益的保護(hù)。一是在“公共航空運(yùn)輸”一章中專設(shè)“旅客權(quán)益保護(hù)”一節(jié)，對公共航空運(yùn)輸企業(yè)公布其運(yùn)輸總條件等格式條款并明確告知旅客、航班延誤或者取消時及時發(fā)布信息通告并做好旅客服務(wù)工作、旅客個人信息保護(hù)、投訴的受理處理和反饋等作了明確規(guī)定。二是要求公共航空運(yùn)輸企業(yè)、運(yùn)輸機(jī)場等制定民用航空器事故家屬援助計劃，事故發(fā)生后有關(guān)方面按照計劃做好家屬援助工作。三是統(tǒng)一國內(nèi)航空運(yùn)輸和國際航空運(yùn)輸承運(yùn)人的賠償責(zé)任限額，使國內(nèi)國際航空運(yùn)輸事故中的旅客、貨主能夠按照相同的標(biāo)準(zhǔn)獲得賠償。

（五）完善涉外法律關(guān)系制度設(shè)計。一是強(qiáng)化與相關(guān)國際規(guī)則的對接融通。根據(jù)我國參加的《統(tǒng)一國際航空運(yùn)輸某些規(guī)則的公約》（1999年蒙特利爾公約）的最新修改情況，明確了電子運(yùn)輸憑證的法律效力，調(diào)整了關(guān)于公共航空運(yùn)輸承運(yùn)人對旅客人身傷亡、行李貨物損失，以及旅客、行李、貨物延誤所應(yīng)承擔(dān)的損害賠償責(zé)任的歸責(zé)原則、免責(zé)事由等制度。參考《關(guān)于外國航空器對地（水）面上第三者造成損害的公約》（1952年羅馬公約）的最新修改情況，將航空器承擔(dān)相關(guān)責(zé)任的時間由發(fā)動機(jī)啟動到關(guān)閉修改為所有外部艙門關(guān)閉到任一外部艙門開啟，加大了對第三人的保護(hù)力度。二是強(qiáng)化對我國國家權(quán)益的保護(hù)。明確有關(guān)涉外關(guān)系適用外國法律或者國際慣例的，不得危害中華人民共和國主權(quán)、安全、發(fā)展利益，不得違背中華人民共和國的社會公共利益。

（六）強(qiáng)化對民用航空活動的監(jiān)督管理。增加“監(jiān)督管理”一章，對國務(wù)院民用航空主管部門及其工作人員履行監(jiān)督檢查職責(zé)可以依法采取的措施和當(dāng)事人的協(xié)助、配合義務(wù)，運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)手段提高監(jiān)督管理工作能力和水平，有關(guān)單位按照要求提供自身掌握的相關(guān)數(shù)據(jù)信息，以及建立民用航空安全信息收集、分析和發(fā)布制度等作了明確規(guī)定。

（七）嚴(yán)格法律責(zé)任。相應(yīng)調(diào)整應(yīng)受處罰的違法情形，加大對違法行為的處罰力度。

修訂草案和以上說明是否妥當(dāng)，請審議。