□ 徐亞文 徐錦晉

長期以來，美國自詡為全球的“民主燈塔”，并將其以三權(quán)分立為根基的民主制度奉為圭臬。然而，理想的敘事在現(xiàn)實面前正變得不堪一擊。10月1日至11月12日，美國聯(lián)邦政府“停擺”，以持續(xù)43天的時長超越了2018年年底至2019年年初“停擺”35天的歷史紀錄，成為美國歷史上持續(xù)時間最長的政府“停擺”。這場政治鬧劇不僅導致百萬雇員生計無著，更讓國家經(jīng)濟和公共服務陷入癱瘓。

政府“停擺”，這一在美國政治中已反復出現(xiàn)的治理危機絕非偶然的政治意外，其背后反映出的是美式三權(quán)分立制度設計的結(jié)構(gòu)性缺陷。本應相互制衡的權(quán)力分支，在日益加深的政治極化和黨派私利驅(qū)動下，已經(jīng)徹底異化為相互否決、彼此挾持的政治工具。

權(quán)力制衡淪為黨派斗爭

三權(quán)分立的理論初衷是通過權(quán)力分割實現(xiàn)不同部門間的協(xié)作與妥協(xié)，防止任何單一權(quán)力的獨斷專行。美國憲法賦予國會“錢袋子”的權(quán)力，本意是讓代表民意的立法機構(gòu)對行政部門的財政開支進行監(jiān)督。然而，在當今美國的政治現(xiàn)實中，這一設計已淪為黨派斗爭的武器。由于政治兩極分化日益加深，兩黨議員缺乏妥協(xié)意愿，導致預算談判屢屢陷入僵局。國會必須在每年10月1日財年開始前通過12項支出法案才能維持政府運行，這為政治勒索提供了制度化的舞臺。任何一方，哪怕是國會中的少數(shù)極端派系，都可以利用這一程序上的“否決點”將整個國家機器作為“人質(zhì)”，要挾對方在完全不相關(guān)的政策議題上作出讓步。

縱觀美國歷史上的數(shù)次“停擺”，其導火索均非理性的財政討論，而是極端的政治綁架：2013年，共和黨強硬派試圖通過拒絕撥款，阻撓《平價醫(yī)療法案》（ACA）的實施；2018年至2019年，時任總統(tǒng)特朗普為索要美墨邊境墻資金，不惜讓政府關(guān)門35天；2025年這場創(chuàng)紀錄的“停擺”，核心爭議之一同樣與預算無關(guān)，而是民主黨要求延長即將到期的ACA保費稅收抵免。民主黨拒絕在不包含該條款的情況下為政府撥款，而共和黨則拒絕在政府關(guān)門期間就此談判。

在這場博弈中，國家利益被徹底拋諸腦后，取而代之的是黨派的政治算計。更具諷刺意味的是，這種以國家癱瘓為代價的政治豪賭，往往無法實現(xiàn)其政策目標。

事實證明，三權(quán)分立的制衡機制在黨爭極化環(huán)境下，已從協(xié)商異化為脅迫、從分權(quán)異化為對立。它非但沒能保障治理的有效性，反而為政治投機和治理癱瘓?zhí)峁┝艘环N合法渠道，使整個國家陷入了無休止的結(jié)構(gòu)性內(nèi)耗。

“精英秀場”中的偽民主

如果說黨派斗爭暴露了三權(quán)分立的結(jié)構(gòu)失能，那么政府“停擺”的社會代價則徹底撕下了美式民主的虛偽面紗，將其精英游戲的本質(zhì)暴露無遺。在這場長達43天的政治危機中，一個鮮明的對比是：一方面，數(shù)百萬普通民眾和聯(lián)邦雇員的生計困頓；另一方面，政治精英們毫發(fā)無損的隔岸觀火。極具諷刺的是，根據(jù)美國憲法和相關(guān)法律，美國總統(tǒng)和國會議員的薪酬被視為“強制性支出”，他們的工資資金來源并非來自撥款法案。因此，無論政府“停擺”多久，美國總統(tǒng)和聯(lián)邦國會議員的工資都會照發(fā)不誤。這場“精英秀場”的看客和演員們關(guān)心的早已不是國家治理，而是在媒體鏡頭前如何表演、如何將“停擺”的責任“甩鍋”給對方，以便在下一次選舉中撈取政治資本。而那些被他們聲稱代表的普通民眾，則徹底淪為這場政治作秀的背景板和犧牲品。

聯(lián)邦雇員成為最直接的受害者。此次“停擺”導致約73萬名聯(lián)邦雇員被迫無薪工作，超過67萬名聯(lián)邦雇員被強制休假。雖說政府“停擺”結(jié)束后，被迫休假的雇員會得到相應補償，但對于那些不得不依靠工資生活的家庭而言，無異于滅頂之災。

公共服務陷入全面癱瘓，社會最弱勢的群體成為政治游戲的“人質(zhì)”。食品安全網(wǎng)被切斷，“停擺”導致4200萬美國人賴以生存的“補充營養(yǎng)援助計劃”的福利發(fā)放受阻。更令人震驚的是，美國總統(tǒng)特朗普為了給國會施加政治壓力，向聯(lián)邦上訴法院提出請求，要求暫緩執(zhí)行動用應急基金來確保該計劃資金流動的緊急舉措。

可見，在政治利益面前，殘障人、老年人和兒童的食物已經(jīng)不再是人權(quán)，而成為一種可供談判的政治籌碼。此外，政府“停擺”還迫使1.3萬名空中交通管制員和5萬名運輸安全管理局人員無薪工作。由于空中交通管制員嚴重短缺，美國40個主要機場被迫削減了10%的航班，至少有320萬名旅客已經(jīng)受到空中交通管制短缺的影響。當政治精英們在國會山大廈里高談“民主”與“制衡”時，他們治下的民眾卻在為支付賬單、購買食物和維持生計而掙扎。精英們?nèi)缁鹑巛钡恼味窢幱绊懙膮s是人民大眾的日常生活。這清晰地表明，美式三權(quán)分立所構(gòu)建的民主程序，早已脫離了人民的實際需求，異化為一場不顧民眾死活、只為精英私利的政治表演。

經(jīng)濟代價極為觸目驚心

三權(quán)分立的擁護者聲稱，該制度犧牲部分效率是為了換取對權(quán)力的制約和長期的穩(wěn)定。然而，2025年的這場“停擺”危機卻以驚人的經(jīng)濟代價證明，這種制度設計在當今已演變?yōu)橐环N低效、昂貴且破壞穩(wěn)定的“資本內(nèi)耗”。

這場危機的經(jīng)濟賬單是觸目驚心的。白宮經(jīng)濟顧問費賽特估計，2025年的“停擺”使美國經(jīng)濟每周損失約150億美元。并且，其中的一些損失是永久性的。美國國會預算辦公室（CBO）表示，因聯(lián)邦雇員被強制休假所造成的產(chǎn)出損失將無法彌補，到2026年年底，因強制休假聯(lián)邦雇員工作時長減少所導致的實際GDP累積損失，在“停擺”四周的情景下為70億美元，在“停擺”六周的情景下為110億美元，在“停擺”八周的情景下為140億美元。此外，政府“停擺”期間，關(guān)鍵經(jīng)濟數(shù)據(jù)無法收集和發(fā)布，嚴重干擾了美國國家貨幣政策的制定。

比直接經(jīng)濟損失更深遠的影響在于，這種由三權(quán)分立制度性缺陷所導致的政治僵局，正在系統(tǒng)性地侵蝕美國的國家信譽和經(jīng)濟基礎(chǔ)。頻繁的政府“停擺”和反復上演的債務上限危機，已成為美國政治功能失調(diào)的代名詞，嚴重動搖了國際社會對其政治體制穩(wěn)定性的信心。2023年，國際評級機構(gòu)惠譽正是因此類政治僵局，下調(diào)了美國的主權(quán)信用評級。這種國家信譽的喪失，最終將轉(zhuǎn)化為更高的政府借貸成本，而這一成本，又將通過稅收轉(zhuǎn)嫁給全體納稅人。

表面上看，“停擺”是立法權(quán)與行政權(quán)的沖突。但究其本質(zhì)，是三權(quán)分立的制度設計為不同利益集團和資本力量提供了合法的“尋租”空間。預算案的復雜性使其成為各大利益集團塞入“政治私貨”的工具，而黨派間的否決政治，實則是背后不同資本集團利益博弈的縮影。在這場昂貴的內(nèi)耗中，國家治理的效能被消耗殆盡，公共利益被無情碾軋，唯一獲利的，只有那些擅長利用制度漏洞、在政治混亂中牟利的特殊利益集團。

2025年美國政府遭遇的又一次“停擺”，徹底剝?nèi)チ嗣朗饺龣?quán)分立制度的華麗外衣，露出了其內(nèi)部早已僵化、失靈的事實。三權(quán)分立制度的設計初衷是防止由集權(quán)帶來的暴政，但它在兩百多年后的今天，在高度極化和資本至上的政治生態(tài)中，卻催生了另一種“暴政”——即“少數(shù)派的暴政”和“程序上的暴政”。它賦予了少數(shù)極端政治力量綁架整個國家的能力，也使得“不作為”和“相互否決”成為政治常態(tài)，最終導致民主制度無法回應社會真實需求，陷入“民主失靈”的困境。

（徐亞文系武漢大學法學院教授；徐錦晉系武漢大學法學院博士研究生）