如果說(shuō)2024年是人工智能（AI）在我國(guó)公共治理體系中以“試點(diǎn)、示范、鼓勵(lì)應(yīng)用”為主的試探性入場(chǎng)之年，那么2025年AI則被系統(tǒng)性納入政策、標(biāo)準(zhǔn)與責(zé)任結(jié)構(gòu)之中，標(biāo)志著正式進(jìn)入制度深水區(qū)。

這一年，AI不再只是產(chǎn)業(yè)升級(jí)的工具，也不僅僅是數(shù)字經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵詞，而是被系統(tǒng)性嵌入政務(wù)運(yùn)行、產(chǎn)業(yè)調(diào)度、公共服務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)治理的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)之中。從行政審批到城市運(yùn)行監(jiān)測(cè)，從產(chǎn)業(yè)鏈組織到醫(yī)療服務(wù)體系，AI正在成為一種結(jié)構(gòu)性治理變量。

在此背景下，中央與地方圍繞AI形成了一種清晰而獨(dú)特的制度分工：

2025年我國(guó)涉AI中央與地方政策文件重點(diǎn)對(duì)比圖。

中央：用規(guī)則給技術(shù)劃出“可用邊界”

從2025年的中央層面政策看，一個(gè)鮮明趨勢(shì)正在浮現(xiàn)：AI治理正在從“鼓勵(lì)發(fā)展”，轉(zhuǎn)向“在發(fā)展中立規(guī)矩”。這種轉(zhuǎn)向，并不是要給技術(shù)踩剎車，而是要為其裝上制度的方向盤。

一是，從“AI+”行動(dòng)到國(guó)家級(jí)治理框架。國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深入實(shí)施“人工智能+”行動(dòng)的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2025〕11號(hào)），是這一年中央層面最具標(biāo)志性的政策文件。這份文件首次以國(guó)家層面系統(tǒng)性方式，將“AI+”寫入發(fā)展戰(zhàn)略框架，從重點(diǎn)領(lǐng)域、支撐體系到任務(wù)分解，明確了AI在國(guó)家發(fā)展體系中的結(jié)構(gòu)性地位。這意味著，AI不再只是產(chǎn)業(yè)政策的附屬變量，而是被納入國(guó)家級(jí)行動(dòng)框架之中。

二是，通過(guò)“暫行辦法”劃出高風(fēng)險(xiǎn)邊界。與此同時(shí)，中央并未對(duì)技術(shù)形態(tài)“放任生長(zhǎng)”。2025年12月，國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室就《人工智能擬人化互動(dòng)服務(wù)管理暫行辦法（征求意見(jiàn)稿）》公開(kāi)征求意見(jiàn)，正是這一趨勢(shì)的體現(xiàn)。該文件針對(duì)擬人化、強(qiáng)情感交互、高沉浸式AI服務(wù)，提前劃出合規(guī)與安全邊界。傳遞出的信號(hào)是：不是所有“技術(shù)上可行”的形態(tài)，都必然“制度上可行”。

三是，用“標(biāo)準(zhǔn)體系”把治理變成可執(zhí)行工程。更重要的是，2025年中央并未止步于原則性規(guī)范，而是將AI治理推向標(biāo)準(zhǔn)化與工程化層面。這一年，工信部啟動(dòng)多項(xiàng)AI安全治理標(biāo)準(zhǔn)立項(xiàng)征集；全國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)發(fā)布《人工智能安全標(biāo)準(zhǔn)體系（V1.0）（征求意見(jiàn)稿）》與《生成式人工智能服務(wù)安全應(yīng)急響應(yīng)指南》；國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管部門就語(yǔ)料庫(kù)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)公開(kāi)征求意見(jiàn)?？梢哉f(shuō)，AI治理正在從“政策話語(yǔ)”走向可評(píng)估、可驗(yàn)證的技術(shù)規(guī)則體系。

四是，把“AI+”納入行業(yè)治理體系。在行業(yè)層面，國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)等五部門出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)和規(guī)范“人工智能+醫(yī)療衛(wèi)生”應(yīng)用發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》，將AI系統(tǒng)性嵌入醫(yī)療服務(wù)、數(shù)據(jù)治理與安全監(jiān)管框架。此類文件的出臺(tái)，不再將AI視為行業(yè)“輔助工具”，而是將其納入部門治理體系內(nèi)部，接受行業(yè)規(guī)則與責(zé)任結(jié)構(gòu)的約束。

地方：用場(chǎng)景把AI“跑”進(jìn)現(xiàn)實(shí)

如果說(shuō)中央的角色是“給技術(shù)劃定邊界”，那么地方政府承擔(dān)的，則是“讓技術(shù)跑起來(lái)”。

在2025年329件涉AI政策文件中，超過(guò)八成為地方層面出臺(tái)。這種數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)，并非“熱鬧”，而是反映了地方在AI治理中的主戰(zhàn)場(chǎng)地位。

地方的治理邏輯，不是抽象立法，而是通過(guò)以下五類高度工程化的政策抓手，把AI嵌入現(xiàn)實(shí)治理與產(chǎn)業(yè)運(yùn)行。

一是，用“場(chǎng)景征集”把需求變成技術(shù)入口。在制造業(yè)、醫(yī)療健康等領(lǐng)域，不少地方發(fā)布“AI+”應(yīng)用場(chǎng)景清單與需求揭榜文件，讓政府直接扮演“出題人”。例如，廣西、廣東等地發(fā)布“AI+制造”應(yīng)用場(chǎng)景清單，重點(diǎn)不是技術(shù)路線，而是明確“在哪些生產(chǎn)環(huán)節(jié)能用AI”；其中，廣東在“AI+機(jī)器人”“AI+生物醫(yī)藥”的場(chǎng)景清單發(fā)布上最為密集。地方通過(guò)這類政策進(jìn)行場(chǎng)景定義，以此篩選技術(shù)和企業(yè)，降低地方?jīng)Q策風(fēng)險(xiǎn)。

二是，用“項(xiàng)目申報(bào)”構(gòu)建隱性產(chǎn)業(yè)篩選機(jī)制。通過(guò)專項(xiàng)項(xiàng)目申報(bào)、入庫(kù)評(píng)審、對(duì)接國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃，地方政府在“選項(xiàng)目”的同時(shí)，也在“選產(chǎn)業(yè)”。廈門、福州、泉州等地圍繞國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃指南，統(tǒng)一組織申報(bào)、地方配套支持，成為中央項(xiàng)目的主要落地接口；溫州將AI核心技術(shù)攻關(guān)與產(chǎn)業(yè)化并列設(shè)為專項(xiàng)，并將“關(guān)鍵技術(shù)突破”與“產(chǎn)業(yè)化落地”同時(shí)納入評(píng)審體系。這些看似技術(shù)性的申報(bào)制度，實(shí)則是地方進(jìn)行中長(zhǎng)期產(chǎn)業(yè)布局的重要篩選機(jī)制。

三是，用“資金獎(jiǎng)補(bǔ)”撬動(dòng)企業(yè)真實(shí)落地。多地通過(guò)“若干措施”“扶持計(jì)劃”等方式，對(duì)AI項(xiàng)目給予分階段資金支持。廣東印發(fā)人工智能與機(jī)器人產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展資金管理實(shí)施細(xì)則，明確開(kāi)源項(xiàng)目、標(biāo)桿項(xiàng)目專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)；深圳推出“AI先鋒城市扶持計(jì)劃”，以項(xiàng)目制、節(jié)點(diǎn)撥付的方式引導(dǎo)企業(yè)圍繞具體場(chǎng)景落地；莆田則直接下達(dá)AI產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目資金，通過(guò)財(cái)政直達(dá)強(qiáng)化執(zhí)行導(dǎo)向。在這些政策中，資金不是獎(jiǎng)勵(lì)“做AI”，而是用來(lái)撬動(dòng)“把AI用起來(lái)”。

四是，用“典型示范”制造可復(fù)制樣板。發(fā)布“AI+”典型案例、示范應(yīng)用名單，成為地方最常用的治理工具之一。例如，廣西公布多批“AI+制造”產(chǎn)品和典型應(yīng)用場(chǎng)景名單，浙江公布“人工智能+建筑業(yè)”創(chuàng)新應(yīng)用案例，廣東公布“人工智能+醫(yī)療衛(wèi)生”應(yīng)用場(chǎng)景案例。這些“名單”不僅是成果展示，更是政策背書與市場(chǎng)信號(hào)。

五是，用“平臺(tái)與園區(qū)”組織地方AI生態(tài)。通過(guò)認(rèn)定開(kāi)放創(chuàng)新平臺(tái)、建設(shè)公共服務(wù)平臺(tái)、打造中試與培訓(xùn)基地，地方政府正在為AI構(gòu)建“組織化生態(tài)”。北京以“AI+醫(yī)藥健康”三年行動(dòng)計(jì)劃將平臺(tái)、數(shù)據(jù)與應(yīng)用場(chǎng)景打包推進(jìn)，蘇州工業(yè)園區(qū)印發(fā)加快打造全球領(lǐng)先的人工智能OPC創(chuàng)業(yè)首選區(qū)若干措施，其核心不是空間場(chǎng)地，而是構(gòu)建地方AI能力的組織機(jī)構(gòu)。

央地互動(dòng)：一場(chǎng)“規(guī)則—場(chǎng)景”的雙向塑形

透視2025年中央和地方的涉AI政策動(dòng)向，可以發(fā)現(xiàn)一種新的治理結(jié)構(gòu)正在形成：地方用場(chǎng)景、項(xiàng)目、資金和試點(diǎn)，讓AI跑進(jìn)現(xiàn)實(shí)；中央用意見(jiàn)、暫行辦法、標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)規(guī)范，把AI拉回制度軌道。

中央與地方并非簡(jiǎn)單的“制定—執(zhí)行”關(guān)系，而是形成了一種動(dòng)態(tài)互動(dòng)機(jī)制。地方通過(guò)試點(diǎn)運(yùn)行暴露問(wèn)題、積累經(jīng)驗(yàn)，為中央規(guī)則制定提供現(xiàn)實(shí)樣本；中央通過(guò)原則性規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)要求，為地方探索劃定安全邊界。這種“試點(diǎn)—反饋—校正”的雙向塑形機(jī)制，是當(dāng)前AI治理體系得以運(yùn)行的重要基礎(chǔ)。

這種獨(dú)特的雙向機(jī)制，使我國(guó)AI治理逐步呈現(xiàn)出“可控探索”的特征，既避免無(wú)序擴(kuò)張，也防止一刀切收緊。在這場(chǎng)轉(zhuǎn)向中，中央與地方各司其職：一端是規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)的穩(wěn)健供給，一端是場(chǎng)景與工程的快速推進(jìn)。

展望未來(lái)，AI治理形態(tài)仍在塑造之中，但有一點(diǎn)已成定局：從“能不能用”到“如何用、誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)擔(dān)責(zé)”，這條制度化路徑已經(jīng)打開(kāi)。（法治網(wǎng)研究院王燦 楊幸芳）