編者按

AI（人工智能）正重塑經(jīng)濟社會，對國家治理體系和治理能力提出了新的要求。如何更好地統(tǒng)籌高質(zhì)量發(fā)展與高水平安全，在推動新質(zhì)生產(chǎn)力加快發(fā)展的同時，前瞻防范和化解新興技術帶來的各類風險，已成為國家治理與法治建設的核心議題。

2025年是“十四五”規(guī)劃收官之年，也是“十五五”規(guī)劃謀篇布局之年。圍繞AI治理，我國持續(xù)強化政策供給、制度探索和實踐落地，中央與地方在規(guī)則設計與場景應用中形成良性互動，AI法治建設進入關鍵階段。相關制度安排既體現(xiàn)出對技術創(chuàng)新的積極回應，也反映出對風險防控和責任邊界的審慎考量。

為系統(tǒng)梳理這一進程、呈現(xiàn)階段性特征，法治網(wǎng)研究院特策劃推出《2025年AI法治發(fā)展觀察》系列文章，從治理方向、治理結構與治理邊界三個維度，對年度AI法治演進進行結構性梳理，力求在技術浪潮中勾勒清晰的法治坐標，為把握AI時代的治理路徑提供參考。

2025年，AI（人工智能）不再僅僅是技術話題，更成為影響公共治理與法治結構的關鍵變量。當前，AI服務場景越來越多進入城市治理、政務服務、司法輔助等公共權力領域。在部分地方，AI被嵌入行政審批、城市運行監(jiān)測、公共服務調(diào)度等具體流程，已經(jīng)成為影響治理效率與決策方式的重要工具。

在這一背景下，AI問題不再是單純的技術或產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題，而是深度滲入公共權力運行結構之中，成為影響治理安全、責任機制和社會信任的重要制度變量。2025年，正是這一轉(zhuǎn)變在法治層面逐步顯現(xiàn)的關鍵節(jié)點。

本文從政策文件出發(fā)，依據(jù)北大法寶、威科先行等法律數(shù)據(jù)庫，梳理年度治理脈絡，揭示從“技術擴張”到“風險治理”的結構性轉(zhuǎn)向。

政策密集釋放，治理議題全面抬升

2025年與2024年我國涉AI政策文件對比圖。

從政策數(shù)量看，2025年我國以“人工智能”為主題或核心議題政策文件達到329件，是2024年（130件）的2.5倍以上，呈現(xiàn)“政策井噴”態(tài)勢。

這種增長，并非簡單的“政策熱度上升”，而是反映出人工智能已從局部治理探索階段，進入對治理體系產(chǎn)生整體影響的新階段。中央和地方層面均在加快回應，試圖通過制度工具對技術擴張進行結構性引導。

地方先行落地，中央宏觀把控

從層級分布看，地方層面文件占比高達八成以上，成為AI治理實踐的主要承載者。

這一結構并不意外。當前AI的主要應用場景集中在城市治理、政務服務和產(chǎn)業(yè)發(fā)展領域，而這些領域恰恰由地方政府承擔更直接的治理責任。在發(fā)展和競爭雙重壓力推動下，地方率先通過應用場景征集、項目申報、資金獎補和試點建設等方式，推動人工智能“先用起來”。

與此同時，中央層面文件數(shù)量相對克制，但指向更加清晰，重點放在安全風險、責任邊界、標準規(guī)范，承擔著“校準方向”和“劃定邊界”的角色。

由此形成了一種鮮明的分工結構：地方負責“場景實驗”，中央負責“規(guī)則供給”。

政策工具偏行政化，立法仍處于過渡期

圖為2025年我國涉AI政策文件的主要文本形態(tài)。

從文本形態(tài)看，“通知”“計劃”“方案”“意見”等行政政策工具仍占據(jù)主導地位，正式立法尚未集中出現(xiàn)，僅有《人工智能氣象應用服務辦法》等個別部門規(guī)章出臺。

這表明，我國針對AI的法治治理回應仍處于制度探索與實踐檢驗并行的過渡階段。政策工具的靈活性，為技術試點和地方探索提供了空間，但同時也意味著權責結構尚未完全固化，制度穩(wěn)定性仍有待增強。

換言之，當前治理邏輯并非“一次性立法定型”，而是通過政策運行不斷觀察風險、修正路徑，為未來立法積累經(jīng)驗。

產(chǎn)業(yè)先行治理跟進，風險意識正在抬頭

圖為2025年我國涉AI政策文件的主題分布。

從政策主題看，“產(chǎn)業(yè)應用落地”仍是最集中的方向，其次是政務和公共服務領域，直接以監(jiān)管為核心的文件相對較少。

這一結構，清晰反映出當前治理現(xiàn)實：AI首先被作為發(fā)展工具引入，其風險屬性和治理屬性，正在逐步顯現(xiàn)。

但值得注意的是，與2024年以通知、方案、示范和項目申報等應用推動型政策為主的結構相比，2025年中央層面開始集中出現(xiàn)以安全評估、責任邊界和風險防控為內(nèi)容側重的治理型文件。AI治理正在從“先發(fā)展、后規(guī)范”，轉(zhuǎn)向“邊發(fā)展、邊治理”，風險前置化趨勢逐步確立。

地方“熱度地圖”：誰在搶跑，誰在定型？

圖為2025年全國各省市發(fā)布涉AI政策文件數(shù)量前十名。

如果說“地方成為主戰(zhàn)場”還是一個宏觀判斷，那么各省份的發(fā)文數(shù)量差異，實際上勾勒出一張更具解釋力的“治理熱度地圖”：在同樣面對技術擴張的背景下，不同地區(qū)對人工智能的制度響應強度，正在形成清晰梯度。

以廣西、廣東為代表，高頻次發(fā)文率先把AI從“技術議題”推進為“治理議題”，通過密集的通知、方案、措施等政策工具，把應用場景、項目機制、資金抓手和試點名單快速組織起來，這正是地方“先用起來、先跑起來”的治理現(xiàn)實。

2025年釋放出三大治理信號

綜上所述，可以觀察到2025年我國對AI領域治理的三大信號：

第一，風險前置化信號逐步增強。安全評估、責任劃分和風險防控在法律政策文件中的比重持續(xù)上升，表明監(jiān)管重心正在向事前治理轉(zhuǎn)移。

第二，制度探索仍處于窗口期。大量文件采用“試點”“探索”“鼓勵”等表述，顯示當前仍為制度塑形階段，地方在一定范圍內(nèi)擁有探索空間。

第三，標準與規(guī)則的重要性持續(xù)上升。圍繞技術標準、治理規(guī)范和評估體系的政策安排不斷增多，為未來制度定型奠定基礎。

總體來看，2025年的AI法治發(fā)展呈現(xiàn)出明顯的探索性和過渡性特征。在技術快速演進與治理能力調(diào)整之間，制度仍在不斷試探和修正之中。在技術快速演進與治理能力重構之間，我國正在探索一條兼顧發(fā)展與安全、效率與責任的制度路徑。AI的最終治理形態(tài)，仍有待在實踐與規(guī)范的互動中逐步顯現(xiàn)。

但可以確認的是，從“技術狂奔”到“結構校準”，AI治理的這一轉(zhuǎn)向已經(jīng)開始。（法治網(wǎng)研究院王燦 楊幸芳）

（注：相關圖表采用多維度標簽統(tǒng)計方法，同一政策文件可能同時計入多個主題或工具類別，因而各類合計不等于文件總數(shù)）