□ 慧眼觀察

□ 張占江

近年來，高科技等重要領(lǐng)域的企業(yè)多通過非橫向經(jīng)營者集中實現(xiàn)縱向一體化和多產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，以提升運營效率。非橫向經(jīng)營者集中的類型多，競爭影響也更為復(fù)雜深遠(yuǎn)。因此，做好非橫向經(jīng)營者集中審查工作事關(guān)我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展水平的有效提升，對有效市場和有為政府的有力結(jié)合提出了更高要求。對該領(lǐng)域的經(jīng)營者集中反壟斷審查指引更需要夯實競爭損害理論，提升審查框架的透明度和可操作性。國家市場監(jiān)督管理總局在2024年12月出臺《橫向經(jīng)營者集中審查指引》的基礎(chǔ)上，近日發(fā)布的《非橫向經(jīng)營者集中審查指引》（以下簡稱《指引》），充分體現(xiàn)了這樣的思路。

《指引》作為《橫向經(jīng)營者集中審查指引》的延續(xù)，將進(jìn)一步提升反壟斷審查的統(tǒng)一性、規(guī)范性，滿足經(jīng)營主體對反壟斷監(jiān)管更加科學(xué)化、精細(xì)化的要求，有利于形成既“放得活”又“管得好”的經(jīng)濟(jì)秩序，增強公平競爭市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)制度的可操作性和可預(yù)期性，為企業(yè)自主創(chuàng)新創(chuàng)造便利。

以成熟理論引領(lǐng)規(guī)則建構(gòu)

《指引》充分總結(jié)了我國有益的執(zhí)法經(jīng)驗，吸納了經(jīng)過長期驗證并被廣泛接受的競爭損害理論，積極對接國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，為全球反壟斷執(zhí)法實踐貢獻(xiàn)了中國智慧。

立足我國執(zhí)法實踐，細(xì)化對競爭損害的評估框架。反壟斷法實施以來，非橫向經(jīng)營者集中一直是執(zhí)法實踐較為關(guān)注的問題，實施至今我國共對30余起涉及非橫向經(jīng)營者集中作出附加限制性條件批準(zhǔn)或禁止決定，占比約一半?！吨敢穼⒇S富的執(zhí)法經(jīng)驗加以制度化，并用案例予以解釋說明，形成了系統(tǒng)、全面的監(jiān)管框架，為后續(xù)執(zhí)法提供了堅實的基礎(chǔ)支撐。

借鑒域外經(jīng)驗，吸納成熟競爭損害理論。《指引》在評估縱向集中的封鎖效應(yīng)時，批判性地吸收了提高競爭對手成本理論，分別考察集中后實體從事原料封鎖和客戶封鎖兩方面的能力、動機(jī)與競爭效果。層次化的分析框架有助于從多維度精準(zhǔn)識別競爭損害。

關(guān)注競爭損害實現(xiàn)，通過場景化分析揭示競爭效果。在縱向經(jīng)營者集中可能獲取競爭性敏感信息的審查方面，《指引》從內(nèi)在機(jī)制出發(fā)，分為兩種情形：一是給集中后實體帶來比其他競爭對手更大的競爭優(yōu)勢，單方面降低競爭壓力；二是競爭對手為擔(dān)心信息泄露，放棄與集中后實體開展業(yè)務(wù)。反壟斷法是行為法，明確行為損害競爭的內(nèi)在原理，有助于針對性展開調(diào)查和規(guī)制。

科學(xué)精細(xì)反壟斷監(jiān)管需求

與反壟斷法的實體規(guī)則功能不同，《指引》的作用在于“提升經(jīng)營者集中審查工作透明度，增強經(jīng)營者對執(zhí)法機(jī)構(gòu)評估經(jīng)營者集中競爭影響的預(yù)期”。因此，《指引》應(yīng)盡可能讓經(jīng)營者清楚地了解執(zhí)法機(jī)構(gòu)的審查思路。

豐富了分析框架的層次結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)了清晰的審查邏輯。在分析涉及多種因素、多個維度的復(fù)雜情形時，《指引》通過厘清審查次序，為經(jīng)營者提供了明確的指導(dǎo)，減少了理解和操作上的難度。例如，在分析封鎖效應(yīng)時，考慮到如果不具備損害競爭的能力，通常也就不具備損害競爭的動機(jī)，更難以產(chǎn)生反競爭效果，《指引》規(guī)定執(zhí)法機(jī)構(gòu)將分別按照能力、動機(jī)、效果的順序依次評估。

引入量化標(biāo)準(zhǔn)全面評估封鎖行為，提升規(guī)則的透明度與可預(yù)期性。非橫向集中后，經(jīng)營者實施原料或客戶封鎖面臨著復(fù)雜的約束：一方面，損害下游市場競爭會提高壟斷利潤；另一方面，封鎖行為會導(dǎo)致上游業(yè)務(wù)損失，因此很難簡單預(yù)測集中后實體是否會實施封鎖?！吨敢废嚓P(guān)條款提出，評估集中后實體實施原料封鎖的動機(jī)時，可以根據(jù)個案情況，使用定量、定性或兩者結(jié)合的方法。合理引入量化標(biāo)準(zhǔn)作為判斷依據(jù)，切合市場運行實際，也增強了規(guī)則的可預(yù)期性。

落實分類分級審查制度，劃分執(zhí)法重點領(lǐng)域?！吨敢返诙龡l、第二十四條以市場份額為依據(jù)，為經(jīng)營者集中劃分出多個類型，每種類型根據(jù)其可能產(chǎn)生的反競爭效果被賦予不同的推定。當(dāng)滿足特定條件時，執(zhí)法機(jī)構(gòu)會進(jìn)一步展開調(diào)查明確競爭效果，或在實體規(guī)則上推定具有反競爭效果。這種分類分級處理能夠提升執(zhí)法效率，協(xié)調(diào)執(zhí)法資源。

闡明各類效率抗辯因素，減少執(zhí)法溝通成本。相較于橫向經(jīng)營者集中，非橫向經(jīng)營者集中一般不會直接導(dǎo)致同一相關(guān)市場內(nèi)的競爭對手消失，更有可能提升經(jīng)濟(jì)效率和消費者福利?！吨敢返谄哒铝信e了非橫向經(jīng)營者集中可能產(chǎn)生的積極效果，包括防止搭便車、降低交易成本、提升交易便捷性等。經(jīng)營者可以依據(jù)上述因素，進(jìn)行效率抗辯。此舉能夠清晰傳遞執(zhí)法機(jī)構(gòu)的審查思路與關(guān)注重點，進(jìn)而減少經(jīng)營者與執(zhí)法機(jī)構(gòu)的溝通成本。

回應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域新問題

數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域具有跨界融合發(fā)展的特征，互聯(lián)網(wǎng)平臺的非橫向集中常常帶來競爭隱憂。為促進(jìn)行業(yè)規(guī)范發(fā)展，《指引》有效回應(yīng)了數(shù)字經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的新型競爭問題，有針對性地提出了監(jiān)管框架。

基于數(shù)字經(jīng)濟(jì)競爭的特殊性，關(guān)注平臺非橫向集中損害競爭的動機(jī)。互聯(lián)網(wǎng)平臺的經(jīng)營模式與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)顯著不同，平臺獲取商業(yè)利益的方式不僅包括直接銷售商品，也包括通過吸引用戶、保持用戶黏性獲取商業(yè)機(jī)會，借此打造互聯(lián)網(wǎng)生態(tài)圈。在此背景下，互聯(lián)網(wǎng)平臺非橫向集中的競爭損害動機(jī)也有所差異。對此，《指引》強調(diào)有客觀證據(jù)表明集中后實體存在實施封鎖的非價格動機(jī)時，也應(yīng)考察可能的長期潛在威脅、增加現(xiàn)有客戶黏性、強化網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、增強數(shù)據(jù)和知識產(chǎn)權(quán)優(yōu)勢等。

針對縱向集中涉及的自我優(yōu)待、混合集中涉及的生態(tài)系統(tǒng)等前沿問題，明確了基于個案的執(zhí)法立場?！吨敢废嚓P(guān)條款分別闡述了自我優(yōu)待行為和擴(kuò)張生態(tài)系統(tǒng)可能存在的排除、限制競爭情形，并輔以案例對可能存在的競爭風(fēng)險加以適當(dāng)提示。同時，《指引》也強調(diào)基于個案中的客觀證據(jù)考察，而非事先直接否定或肯定這種競爭形式。

完善新型競爭行為的效果評估框架，補充數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域混合集中產(chǎn)生封鎖效應(yīng)的具體表現(xiàn)形式。《指引》結(jié)合國內(nèi)外最新執(zhí)法實踐與理論研究，列舉了混合集中通過網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)封鎖市場、限制對手接入必需設(shè)施平臺、數(shù)據(jù)集中、拒絕互操作等存在反競爭風(fēng)險的情形。這一類型化處理不僅有助于指引互聯(lián)網(wǎng)平臺合規(guī)經(jīng)營，避免潛在的競爭風(fēng)險，也符合反壟斷法對市場干預(yù)應(yīng)持謹(jǐn)慎態(tài)度的基本立場，強調(diào)干預(yù)應(yīng)為例外，且須具備正當(dāng)?shù)姆衫碛伞?/p>

（作者系國務(wù)院反壟斷反不正當(dāng)競爭委員會專家咨詢組成員、浙江大學(xué)經(jīng)濟(jì)法研究所所長）