□ 陳治（西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授）

在發(fā)展全過(guò)程人民民主已經(jīng)成為社會(huì)共識(shí)的背景下，如何將其轉(zhuǎn)化為科學(xué)有效的制度安排、轉(zhuǎn)化為具體現(xiàn)實(shí)的民主實(shí)踐成為亟待破解的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。人民代表大會(huì)制度作為我國(guó)的根本政治制度，是踐行全過(guò)程人民民主最重要的制度載體。人大預(yù)算監(jiān)督是人大依法行使的重要職能，促進(jìn)全過(guò)程人民民主充分有效落實(shí)在人大預(yù)算監(jiān)督的實(shí)踐中，將為人大預(yù)算監(jiān)督賦能增效提供強(qiáng)大支撐。

全過(guò)程人民民主賦能人大預(yù)算監(jiān)督的價(jià)值蘊(yùn)意

重塑人大預(yù)算監(jiān)督的本質(zhì)認(rèn)知與目標(biāo)定位。我國(guó)人大預(yù)算監(jiān)督制度建設(shè)植根于自身的民主政治傳統(tǒng)與實(shí)踐發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。踐行全過(guò)程人民民主為進(jìn)一步厘清預(yù)算監(jiān)督本質(zhì)、找準(zhǔn)方向定位提供了有力支持。我國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)是依照憲法、法律規(guī)定行使國(guó)家權(quán)力的主體，人大預(yù)算權(quán)力與政府預(yù)算權(quán)力是國(guó)家權(quán)力體系的重要組成部分，其源自憲法和法律的授權(quán)，從根本上都屬于人民行使國(guó)家權(quán)力、管理國(guó)家事務(wù)的范疇，人大與政府的預(yù)算權(quán)力配置本質(zhì)都?xì)w于人民的權(quán)力，兩者具有本質(zhì)一致性而非對(duì)抗性，最終目的是對(duì)人民群眾負(fù)責(zé)，回應(yīng)社會(huì)公共需求并接受人民群眾監(jiān)督。

促進(jìn)人大預(yù)算監(jiān)督的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。從縱向演進(jìn)的視角觀察，人大預(yù)算監(jiān)督經(jīng)歷了從制度初建、發(fā)展實(shí)踐到改革推進(jìn)、制度優(yōu)勢(shì)逐步顯現(xiàn)的過(guò)程，人大預(yù)算監(jiān)督制度的規(guī)范化、體系化格局基本形成。而要真正發(fā)揮人大預(yù)算監(jiān)督的作用，將制度優(yōu)勢(shì)進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為促進(jìn)政府規(guī)范高效運(yùn)行的治理效能，還需要激發(fā)預(yù)算監(jiān)督中尚未被充分利用的民主基因。公共資源分配是否于法有據(jù)、收支預(yù)算管理是否公開(kāi)透明，不能僅在公權(quán)體系內(nèi)部由公權(quán)機(jī)關(guān)作出宏觀性的監(jiān)督評(píng)價(jià)，還應(yīng)當(dāng)站在人大代表、社會(huì)公眾、行業(yè)專(zhuān)家等各種具體參與者的角度，督促政府履責(zé)、真正承擔(dān)起為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的責(zé)任。全過(guò)程人民民主的核心要義在于不僅強(qiáng)調(diào)人民有民主選舉的投票權(quán)利，而且要求保障其在參與國(guó)家各項(xiàng)公共事務(wù)管理過(guò)程中享有廣泛的權(quán)利。這有利于激發(fā)人大機(jī)關(guān)圍繞預(yù)算監(jiān)督的具體程序、方式、內(nèi)容等方面充分調(diào)動(dòng)民主創(chuàng)新動(dòng)能，推動(dòng)人大預(yù)算監(jiān)督的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。

拓展人大預(yù)算監(jiān)督的民主形式與實(shí)踐空間。人大預(yù)算監(jiān)督的傳統(tǒng)方式是各級(jí)人大及其內(nèi)設(shè)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)作為預(yù)算監(jiān)督主體。全過(guò)程人民民主的實(shí)踐不僅強(qiáng)調(diào)人大作為法定監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，而且要求拓展更加多元化的預(yù)算監(jiān)督方式，實(shí)現(xiàn)人民群眾在預(yù)算運(yùn)行過(guò)程中的參與。從地方實(shí)踐看，全過(guò)程人民民主的理念已經(jīng)對(duì)地方人大預(yù)算監(jiān)督方式的多元拓展產(chǎn)生積極影響。例如，組織預(yù)算民主懇談、預(yù)算公開(kāi)聽(tīng)證，為人民群眾參與預(yù)算、監(jiān)督預(yù)算分配和執(zhí)行提供切實(shí)途徑。多元化的民主參與機(jī)制并不是外化于人大預(yù)算監(jiān)督程序進(jìn)行獨(dú)立運(yùn)作，而是嵌入人大預(yù)算監(jiān)督過(guò)程中，與人大既有的預(yù)算監(jiān)督程序互動(dòng)交融從而形成更能全面體現(xiàn)全過(guò)程人民民主特征的預(yù)算監(jiān)督新機(jī)制。

適應(yīng)全過(guò)程人民民主要求的人大預(yù)算監(jiān)督完善路徑

全過(guò)程人民民主之全過(guò)程性與人大預(yù)算監(jiān)督范圍的制度完善。全過(guò)程人民民主區(qū)別于以往人民民主理論和實(shí)踐的一個(gè)顯著標(biāo)志，就是強(qiáng)調(diào)了人民民主的全過(guò)程性?！叭^(guò)程”標(biāo)識(shí)了全過(guò)程人民民主發(fā)揮作用的領(lǐng)域特征，既有時(shí)間維度上的承接性、遞進(jìn)性，也有空間維度上的多元性、豐富性。適應(yīng)全過(guò)程人民民主之全過(guò)程性要求，人大預(yù)算監(jiān)督的具體范圍也應(yīng)當(dāng)從時(shí)間向度與空間向度上進(jìn)行拓展完善。一方面，時(shí)間向度的范圍拓展要求完善從預(yù)算編制提前介入、預(yù)算草案初步審查，到預(yù)算執(zhí)行過(guò)程監(jiān)督、預(yù)算決算績(jī)效監(jiān)督的全過(guò)程人大預(yù)算監(jiān)督制度體系，各個(gè)環(huán)節(jié)有機(jī)統(tǒng)一，形成完整的運(yùn)行閉環(huán)；另一方面，空間向度的范圍拓展，應(yīng)當(dāng)圍繞人大對(duì)國(guó)有資產(chǎn)、重大投資項(xiàng)目、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等重點(diǎn)領(lǐng)域的預(yù)算監(jiān)督專(zhuān)項(xiàng)制度進(jìn)行完善。相比于目前集中在特定民生支出項(xiàng)目上實(shí)行預(yù)算參與的民主實(shí)踐，人大預(yù)算監(jiān)督范圍的空間拓展應(yīng)當(dāng)聚焦更具開(kāi)放性、包容性的公共事務(wù)，引導(dǎo)人民群眾關(guān)注關(guān)系國(guó)家地方長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的重要領(lǐng)域，在這一領(lǐng)域探索全過(guò)程人民民主及其實(shí)現(xiàn)方式，更有利于社會(huì)整體發(fā)展。

全過(guò)程人民民主之人民性與人大預(yù)算監(jiān)督參與主體的制度完善。在發(fā)展全過(guò)程人民民主的時(shí)代背景下，作為踐行全過(guò)程人民民主的制度載體，人大預(yù)算監(jiān)督的主體制度構(gòu)造不能局限于公權(quán)力內(nèi)部，僅考量人大、政府的內(nèi)部預(yù)算權(quán)力關(guān)系，還應(yīng)當(dāng)考慮人大、政府與人民群眾參與者之間的外部預(yù)算權(quán)力與權(quán)利關(guān)系，明確規(guī)定預(yù)算參與的適用范圍覆蓋預(yù)算全過(guò)程，而非僅僅體現(xiàn)在其中的某些環(huán)節(jié)，這是體現(xiàn)全過(guò)程人民民主之全過(guò)程性的應(yīng)有之義。此外，還應(yīng)提供預(yù)算參與的組織與程序保障。預(yù)算參與并不等同于自發(fā)參與，有關(guān)參與項(xiàng)目與議題的遴選、參與前的準(zhǔn)備、參與流程的推進(jìn)、參與意見(jiàn)的收集及反饋等都需要相應(yīng)的組織體并提供相關(guān)程序予以保障。各級(jí)人大及其內(nèi)設(shè)的各專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)可以利用正式的組織架構(gòu)與法定化的民主協(xié)商保障機(jī)制，為各方參與者提供穩(wěn)定持續(xù)的參與平臺(tái)，突破參與者的專(zhuān)業(yè)能力瓶頸，強(qiáng)化溝通對(duì)話與反饋，實(shí)現(xiàn)有組織的規(guī)范化參與。

全過(guò)程人民民主之治理性與人大預(yù)算監(jiān)督方式的制度完善。全過(guò)程人民民主不僅是一套蘊(yùn)含民主本質(zhì)的價(jià)值體系，更是推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)踐方略與治理路徑。從人大預(yù)算監(jiān)督實(shí)踐看，踐行全過(guò)程人民民主的具體過(guò)程與地方基層的民主協(xié)商實(shí)踐存在密切聯(lián)系。通過(guò)豐富多元的民主協(xié)商方式有利于激活人大預(yù)算監(jiān)督的治理效能，拓展人大預(yù)算監(jiān)督的民主實(shí)踐空間。對(duì)此，可以將地方實(shí)踐中已經(jīng)形成的具有普遍應(yīng)用價(jià)值的預(yù)算民主協(xié)商方式進(jìn)行定型化、穩(wěn)定化，明確其規(guī)范化實(shí)踐樣態(tài)、運(yùn)行機(jī)制以及參與各方基本的權(quán)利義務(wù)配置。在具體方式上，可采取定向邀請(qǐng)、自愿報(bào)名、科學(xué)抽樣、代表征詢、網(wǎng)絡(luò)參與、大數(shù)據(jù)采集等方式，克服民主協(xié)商中的技術(shù)瓶頸，保障民主協(xié)商落地實(shí)施。

全過(guò)程人民民主之法治性與人大預(yù)算監(jiān)督制度體系的完善。全過(guò)程人民民主蘊(yùn)含法治保障要求。實(shí)踐中一些發(fā)展中國(guó)家因片面注重民主政治架構(gòu)而忽視法治系統(tǒng)建設(shè)，導(dǎo)致權(quán)力無(wú)序擴(kuò)張、個(gè)人權(quán)利受侵犯的情況，對(duì)我國(guó)在法治軌道上發(fā)展民主政治提供了啟示。基于此，首先，應(yīng)依托憲法、全國(guó)人民代表大會(huì)組織法、地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法等層面的基本立法，重點(diǎn)完善人大預(yù)算監(jiān)督的職權(quán)配置，為人大預(yù)算監(jiān)督的實(shí)踐推進(jìn)提供根本保障。其次，通過(guò)制度化、規(guī)范化、程序化的設(shè)計(jì)，將民主協(xié)商這一“柔性民主”融入人大預(yù)算監(jiān)督過(guò)程中，規(guī)范協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商程序，細(xì)化協(xié)商議題提出、協(xié)商對(duì)象選擇、協(xié)商活動(dòng)組織、協(xié)商意見(jiàn)處理、協(xié)商結(jié)果運(yùn)用等全過(guò)程運(yùn)行機(jī)制。最后，在預(yù)算監(jiān)督實(shí)施程序制度、預(yù)算監(jiān)督信息共享與技術(shù)支持制度、預(yù)算公開(kāi)制度中嵌入全過(guò)程人民民主的治理機(jī)制，結(jié)合上述制度場(chǎng)景為人大預(yù)算監(jiān)督踐行全過(guò)程人民民主提供具體運(yùn)行依據(jù)與操作程序。

[文章為國(guó)家社科基金項(xiàng)目“全過(guò)程人民民主在人大預(yù)算監(jiān)督中的治理效能與法治優(yōu)化研究”（23XFX008）階段性成果]