□ 梅宏（中國(guó)海洋大學(xué)法學(xué)院教授）

《〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉下國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用協(xié)定》（以下簡(jiǎn)稱《BBNJ協(xié)定》）以養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用海洋生物多樣性為目標(biāo)，為各國(guó)深海遠(yuǎn)洋活動(dòng)進(jìn)一步確立法律規(guī)范。不僅如此，海洋生物多樣性保護(hù)還是與應(yīng)對(duì)全球氣候變化密切相關(guān)的議題。海洋生物多樣性保護(hù)在減緩和適應(yīng)氣候變化方面具有重要功能，可以成為應(yīng)對(duì)氣候變化的共治方案。

海洋生物多樣性保護(hù)和應(yīng)對(duì)氣候變化協(xié)同共治的法治需求

國(guó)際社會(huì)已認(rèn)識(shí)到海洋生物多樣性保護(hù)在氣候治理中的功能，但在法治層面尚未形成協(xié)同共治的制度安排。

一、完善協(xié)同治理履約機(jī)制的法治需求

制度協(xié)調(diào)難以支持協(xié)同履約的要求。目前，對(duì)氣候變化和海洋生物多樣性保護(hù)仍停留在公約和相關(guān)機(jī)構(gòu)的合作層面，對(duì)公約的共同締約國(guó)協(xié)同履行義務(wù)、經(jīng)營(yíng)國(guó)際項(xiàng)目等方面缺乏必要規(guī)制。

爭(zhēng)端解決機(jī)制薄弱。當(dāng)締約國(guó)之間就氣候變化應(yīng)對(duì)措施是否損害了海洋生物多樣性或者保護(hù)義務(wù)的履行是否充分產(chǎn)生分歧時(shí)，公約缺乏高效、強(qiáng)制性的爭(zhēng)端解決程序。

二、確立海洋生物多樣性保護(hù)與氣候治理空間協(xié)調(diào)規(guī)則的法治需求

首先，海上可再生能源的大規(guī)模部署是這一空間沖突的典型體現(xiàn)。其基座安裝過程中的打樁作業(yè)會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)烈的水下噪聲與震動(dòng)，對(duì)依賴聲吶通信和導(dǎo)航的鯨類等生物造成直接傷害或行為干擾；遍布海底的電纜會(huì)改變局部電磁場(chǎng)，其鋪設(shè)與維護(hù)則會(huì)擾動(dòng)海底沉積物；矗立的水上結(jié)構(gòu)物可能增加鳥類的撞擊風(fēng)險(xiǎn)，改變局部流場(chǎng)，間接影響浮游生物的分布與營(yíng)養(yǎng)鹽的輸送，進(jìn)而擾動(dòng)基礎(chǔ)食物網(wǎng)。

其次，海洋施肥、人工上升流等海洋地球工程活動(dòng)亦存在氣候應(yīng)對(duì)和海洋生物多樣性保護(hù)的空間利用沖突。海洋施肥、人工上升流等海洋地球工程活動(dòng)旨在通過人為改變海洋特定區(qū)域的生物地球化學(xué)循環(huán)來強(qiáng)化碳吸收，但這些活動(dòng)的實(shí)施并非局限于活動(dòng)區(qū)域，可能引發(fā)跨區(qū)域的復(fù)雜生態(tài)效應(yīng)。

生態(tài)整體主義的理論指引

應(yīng)對(duì)前述問題，要以生態(tài)整體主義為指引，注重“海洋—?dú)夂颉钡年P(guān)聯(lián)性，建立以生態(tài)系統(tǒng)健康為核心的法治框架。

首先，生態(tài)整體主義是氣候變化與海洋生物多樣性協(xié)同治理的內(nèi)在要求。生態(tài)整體主義將全球視為一個(gè)動(dòng)態(tài)互聯(lián)的整體系統(tǒng)，為協(xié)同治理提供了認(rèn)識(shí)論基礎(chǔ)；海洋生物多樣性保護(hù)和應(yīng)對(duì)氣候變化的協(xié)同治理行動(dòng)基于整體性視角，避免因局部或單一要素的保護(hù)而忽視整體生態(tài)功能的維護(hù)。

其次，生態(tài)整體主義倡導(dǎo)超越地域邊界的整體性，這為氣候變化與海洋生物多樣性協(xié)同治理提供理論支持。碳循環(huán)、氣候調(diào)節(jié)等海洋生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能具有全球公共產(chǎn)品屬性，其效益與損害均會(huì)產(chǎn)生超越國(guó)界的反應(yīng)。各國(guó)在主張海洋資源權(quán)益時(shí)，必須承擔(dān)維護(hù)全球海洋生態(tài)系統(tǒng)的責(zé)任，并通過法律手段約束可能損害海洋生態(tài)功能的行為。

海洋生物多樣性保護(hù)和應(yīng)對(duì)氣候變化協(xié)同共治的法治保障

將生態(tài)整體主義的理論指引轉(zhuǎn)化為可操作的法治實(shí)踐，是實(shí)現(xiàn)海洋生物多樣性保護(hù)和應(yīng)對(duì)氣候變化協(xié)同共治的關(guān)鍵。

一、完善海洋生物多樣性保護(hù)和應(yīng)對(duì)氣候變化協(xié)同治理的履約機(jī)制

1.構(gòu)建制度協(xié)同的履約機(jī)制

第一，建立常設(shè)性聯(lián)合機(jī)構(gòu)。設(shè)立專門的氣候與海洋生物多樣性協(xié)調(diào)委員會(huì)，由各公約秘書處、科學(xué)咨詢機(jī)構(gòu)及締約方代表共同參與，定期評(píng)估政策交叉領(lǐng)域，識(shí)別潛在沖突，并共同發(fā)布指導(dǎo)性意見。

第二，締結(jié)專門針對(duì)海洋生物多樣性調(diào)節(jié)氣候變化的議定書?？梢越梃b《巴黎協(xié)定》的生成路徑，積極探索在《生物多樣性公約》框架內(nèi)締結(jié)《生物多樣性適應(yīng)氣候變化議定書》的可能性，并在其中強(qiáng)調(diào)海洋生物多樣性適應(yīng)氣候變化的重要性。

第三，建立跨國(guó)監(jiān)測(cè)平臺(tái)，強(qiáng)化國(guó)際監(jiān)督。協(xié)調(diào)委員會(huì)應(yīng)牽頭建立氣候與海洋生物多樣性的監(jiān)測(cè)平臺(tái)，該平臺(tái)需建立統(tǒng)一的指標(biāo)體系，定期報(bào)告其在氣候與海洋生物多樣性監(jiān)測(cè)方面的進(jìn)展。平臺(tái)數(shù)據(jù)應(yīng)公開透明，并由獨(dú)立的科學(xué)與技術(shù)專家組進(jìn)行定期評(píng)審。這一流程通過數(shù)據(jù)比較和同行監(jiān)督，促使各國(guó)提升履約質(zhì)量。

第四，設(shè)立項(xiàng)目協(xié)同審查程序。對(duì)于易出現(xiàn)目標(biāo)沖突的國(guó)際項(xiàng)目，應(yīng)在項(xiàng)目立項(xiàng)前設(shè)置協(xié)同審查程序。任何擬申請(qǐng)國(guó)際氣候資金或涉及跨境環(huán)境影響的大型國(guó)際項(xiàng)目，其提案必須通過該程序的審查。審查需由協(xié)調(diào)委員會(huì)組織的跨領(lǐng)域?qū)＜倚〗M執(zhí)行，重點(diǎn)評(píng)估項(xiàng)目對(duì)氣候變化與生物多樣性保護(hù)的綜合效益。經(jīng)審查認(rèn)定能產(chǎn)生協(xié)同效益或?qū)f(xié)同效益無害的項(xiàng)目，可以獲得批準(zhǔn)與資助。

2.強(qiáng)化爭(zhēng)端解決機(jī)制

第一，確立防止?fàn)幎藱C(jī)制。要提高防止?fàn)幎说牡匚?，在法律文本或締約方大會(huì)決議中明確規(guī)定締約國(guó)的早期通知與協(xié)商義務(wù)。當(dāng)一國(guó)的政策或項(xiàng)目可能對(duì)全球海洋公共區(qū)域的生物多樣性及氣候產(chǎn)生跨境影響時(shí)，必須提前通知可能受影響的國(guó)家及相關(guān)國(guó)際機(jī)構(gòu)，并提供充分的科學(xué)依據(jù)以證明其不會(huì)產(chǎn)生跨境影響。

第二，構(gòu)建技術(shù)性爭(zhēng)端快速處理程序。借鑒《BBNJ協(xié)定》設(shè)立“科學(xué)與技術(shù)專家快速調(diào)解程序”，當(dāng)締約國(guó)就某項(xiàng)氣候措施對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)的影響產(chǎn)生分歧時(shí)，可以在訴諸正式法律程序前將此爭(zhēng)議提交給專家小組，由專家基于科學(xué)證據(jù)出具技術(shù)性報(bào)告，用科學(xué)的方式解決基礎(chǔ)性爭(zhēng)議。

第三，引入強(qiáng)制仲裁程序作為最終保障。對(duì)于涉及《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》與《生物多樣性公約》協(xié)同義務(wù)的法律爭(zhēng)端，如果通過談判、調(diào)解等方式在一定期限內(nèi)未能解決，任一當(dāng)事方有權(quán)單方面將爭(zhēng)端提交給常設(shè)仲裁法院或依據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》設(shè)立的特別仲裁法庭。

二、構(gòu)建海洋生物多樣性保護(hù)和應(yīng)對(duì)氣候變化協(xié)同治理的空間協(xié)調(diào)機(jī)制

1.推動(dòng)海洋空間規(guī)劃與氣候變化應(yīng)對(duì)、海洋生物多樣性保護(hù)深度融合

第一，將目標(biāo)協(xié)同納入規(guī)劃理念。在編制海洋空間規(guī)劃時(shí)，將可再生能源基礎(chǔ)設(shè)施、海洋地球工程潛在影響區(qū)的評(píng)估，與生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)、重要生物棲息地、魚類洄游通道等范圍劃定進(jìn)行統(tǒng)籌考慮。

第二，強(qiáng)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)整體性。海洋空間規(guī)劃必須將生態(tài)系統(tǒng)的整體性作為重要考量因素。在規(guī)劃大型海上風(fēng)電集群時(shí)，必須在風(fēng)機(jī)陣列之間預(yù)留足夠的、符合海洋生物習(xí)性的通道，必要時(shí)可設(shè)置人工魚礁等生態(tài)補(bǔ)償設(shè)施，以減輕其對(duì)海底生物棲息地的影響。

第三，健全區(qū)域合作機(jī)制。各國(guó)應(yīng)通過區(qū)域海洋公約或雙邊、多邊協(xié)定，共建區(qū)域海洋治理機(jī)制。

2.運(yùn)用環(huán)境影響評(píng)價(jià)推動(dòng)氣候治理與海洋生物多樣性保護(hù)

第一，推行戰(zhàn)略性環(huán)境影響評(píng)價(jià)。當(dāng)一國(guó)考慮將可再生能源設(shè)施、海洋地球工程納入其氣候變化應(yīng)對(duì)戰(zhàn)略時(shí)，戰(zhàn)略性環(huán)境影響評(píng)價(jià)能夠?qū)彶樵摷夹g(shù)路徑的潛在生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，與其他減排或增匯方案進(jìn)行比較分析。評(píng)價(jià)過程應(yīng)強(qiáng)制要求進(jìn)行跨境影響分析，并廣泛征求可能受影響的國(guó)家、國(guó)際組織及科學(xué)界的意見。

第二，強(qiáng)化適應(yīng)性管理方法。對(duì)于可再生能源設(shè)施和海洋地球工程活動(dòng)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告及其批復(fù)只是其持續(xù)監(jiān)測(cè)和動(dòng)態(tài)調(diào)整的起點(diǎn)。在環(huán)評(píng)階段，設(shè)計(jì)一套詳細(xì)的長(zhǎng)期監(jiān)測(cè)方案，明確需要監(jiān)測(cè)的關(guān)鍵指標(biāo)、監(jiān)測(cè)頻率、空間范圍以及數(shù)據(jù)收集與分析方法。獲得批準(zhǔn)的活動(dòng)進(jìn)入實(shí)施階段后，監(jiān)測(cè)仍須同步啟動(dòng)。收集的數(shù)據(jù)由科學(xué)機(jī)構(gòu)進(jìn)行定期評(píng)估，判斷實(shí)際影響是否與評(píng)價(jià)階段的預(yù)測(cè)相符。當(dāng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)表明某項(xiàng)指標(biāo)持續(xù)偏離基線并接近預(yù)設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)閾值時(shí)，管理當(dāng)局有義務(wù)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，包括調(diào)整活動(dòng)強(qiáng)度、暫停部分操作，甚至在風(fēng)險(xiǎn)不可控時(shí)終止項(xiàng)目。

第三，推動(dòng)確立國(guó)際環(huán)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)際社會(huì)應(yīng)通過科學(xué)技術(shù)專家工作組，制定針對(duì)不同類型的可再生能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和海洋地球工程活動(dòng)的通用環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)指南。指南中的參數(shù)值應(yīng)基于最佳科學(xué)數(shù)據(jù)，并充分考慮生態(tài)系統(tǒng)的敏感性與恢復(fù)力。

第四，明確跨境環(huán)境影響評(píng)價(jià)的強(qiáng)制性程序。該程序應(yīng)包括：事先及時(shí)通知可能受影響的國(guó)家及主管國(guó)際組織、提供包含充分科學(xué)信息的評(píng)價(jià)報(bào)告草案、給予合理時(shí)間供他國(guó)評(píng)議與磋商以及回應(yīng)他國(guó)提出的關(guān)切與意見。對(duì)于在公海進(jìn)行的活動(dòng)，評(píng)價(jià)報(bào)告應(yīng)提交給指定的國(guó)際機(jī)構(gòu)供審議和備案。

第五，建立指定國(guó)際評(píng)審機(jī)制。授權(quán)現(xiàn)有國(guó)際機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)接收、登記跨國(guó)界的可再生能源設(shè)施建設(shè)和海洋地球工程活動(dòng)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告，并組織國(guó)際專家進(jìn)行同行評(píng)審。該機(jī)構(gòu)可發(fā)布具有權(quán)威性的技術(shù)咨詢意見，為各國(guó)監(jiān)管決策提供統(tǒng)一參考，增強(qiáng)國(guó)際社會(huì)對(duì)可再生能源設(shè)施建設(shè)和海洋地球工程活動(dòng)的監(jiān)督與信任。