繆因知

最近，中國證監(jiān)會會同財政部發(fā)布了《證券期貨違法行為“吹哨人”獎勵工作規(guī)定》（以下簡稱《吹哨規(guī)定》）?！洞瞪谝?guī)定》是對此前《證券期貨違法違規(guī)行為舉報工作暫行規(guī)定》的替代與升級，也為其他領(lǐng)域的吹哨制度建設(shè)提供了有益參考。

所謂“吹哨人”，源于英文中的“whistleblower”，指那些了解違法行為情況、掌握關(guān)鍵線索及證據(jù)，主動向有關(guān)部門提供違法行為線索的單位或者個人?！按瞪凇币辉~近年來也出現(xiàn)在安全生產(chǎn)、產(chǎn)品質(zhì)量、食品安全等領(lǐng)域的行政規(guī)章中，我們可以將其廣義理解為舉報，其在現(xiàn)代監(jiān)管體系中具有獨特價值。

證券期貨違法行為往往具有較強的隱蔽性，例如通過財務(wù)造假進(jìn)行不實信息披露，或基于違法動機(jī)實施內(nèi)幕交易等，這類行為通常不易被包括執(zhí)法者在內(nèi)的外部人員所察覺。因此，吹哨在提供辦案線索、及時發(fā)現(xiàn)和遏制違法行為等方面，具有非常重要的作用。此前證監(jiān)會披露的舉報案例數(shù)量較少，也凸顯了通過制度化獎勵激勵“吹哨人”的必要性。這一舉措也與美國等發(fā)達(dá)國家的成熟經(jīng)驗相契合。

然而，實踐中，錯誤舉報乃至惡意誣告的現(xiàn)象并不鮮見。有的源于對事實或法律條文的誤解或無知，有的則是為了發(fā)泄情緒而惡意誣陷他人，還有些則是為了打擊有利害往來的前雇主、競爭對手。因此，如何在有效激勵“吹哨人”的同時，準(zhǔn)確篩選出有價值的線索，成為制度設(shè)計的關(guān)鍵?！洞瞪谝?guī)定》在這方面作了較為系統(tǒng)的安排。

一是強化對“吹哨人”的保護(hù)并為其吹哨提供便利。例如，要求嚴(yán)格保密“吹哨人”信息，提倡但不強制實名提供線索，允許通過證監(jiān)會網(wǎng)絡(luò)平臺、郵寄等渠道非當(dāng)面提供線索。在審核及發(fā)放獎金時，也盡可能少收集“吹哨人”的信息，以降低其可能面臨的潛在風(fēng)險。二是強調(diào)對舉報線索的核實要求?！按瞪谌恕睉?yīng)當(dāng)提供涉嫌違法主體的信息，提供可供核查的具體事實和客觀證據(jù)，確保線索具備可以進(jìn)行初步調(diào)查的價值。

筆者認(rèn)為，健全的吹哨機(jī)制應(yīng)當(dāng)秉持“寬進(jìn)入、嚴(yán)篩選”的原則。一方面，“吹哨人”不管是對事實的掌握，還是對相關(guān)法律規(guī)定的理解，可能未必全面、專業(yè)。我們不能期望“吹哨人”像辦案機(jī)關(guān)那樣把工作做扎實了才出手調(diào)查。比如內(nèi)部知情人察覺到本公司“氣氛異?！被虼嬖诓缓侠碹E象，即使掌握信息不完整，也可成為一次合理的吹哨。

另一方面，受理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)兼具敏感性和定力，既不輕率放過任何線索，也不應(yīng)過度反應(yīng)而啟動不必要的調(diào)查。受理機(jī)關(guān)應(yīng)視舉報人的身份、材料內(nèi)容詳實程度、證據(jù)支撐度、表達(dá)清晰度等進(jìn)行綜合判斷。比如，企業(yè)內(nèi)部高級管理人員的實名舉報比同樣材料的匿名舉報更值得重視。在征得“吹哨人”同意的情況下，可以對其進(jìn)行深入問詢或核查。同時，處理流程應(yīng)及時通過受理平臺向“吹哨人”反饋，從而在制度運行中實現(xiàn)既不忽視線索，也不盲目立案調(diào)查的平衡。

對于“吹哨人”提供信息存在不實之處的情形，也應(yīng)區(qū)別對待。根據(jù)《吹哨規(guī)定》，對刻意捏造材料、惡意誣告舉報的“吹哨人”，可以追究其責(zé)任。而對于因認(rèn)知局限、合理推測或事實誤判而產(chǎn)生的舉報，則由受理機(jī)關(guān)在篩選階段自行處理即可。

此次最受社會關(guān)注的，莫過于“吹哨人”的獎勵機(jī)制。根據(jù)《吹哨規(guī)定》，對嚴(yán)重破壞證券期貨市場秩序、嚴(yán)重危害金融安全、嚴(yán)重侵害投資者合法權(quán)益的重大案件吹哨可被納入獎勵范圍；可獎勵案件的罰沒款金額門檻從此前的10萬元提升至100萬元，獎勵標(biāo)準(zhǔn)由案件罰沒款金額的1％提升至3％。同時，明確冒用身份、線索已公開或已查處、“吹哨人”為案件主要責(zé)任人等情形不予獎勵，清晰劃定了制度邊界。這一調(diào)整既提升了激勵力度，又通過明確排除條款防止制度被濫用，體現(xiàn)了激勵與規(guī)范并重的思路。

總體而言，《吹哨規(guī)定》的內(nèi)容較為完備合理，在激勵與約束、保護(hù)與核實之間取得了較好平衡。期待這一機(jī)制在未來實踐中不斷完善，成為強化資本市場治理的重要利器。

（作者系南京大學(xué)法學(xué)院教授）