文 | 劉水國 馬非男

現(xiàn)階段，我國經(jīng)濟正從高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，對公司的治理能力提出了更高的要求，2023年新公司法順勢引入審計委員會制度。

大陸法系國家的“二元制”公司治理模式，一直是我國沿用的公司治理結(jié)構(gòu)，即在董事會之外設(shè)立監(jiān)事會，并與之平行。而審計委員會引入新公司法，則是在監(jiān)事會不完全取消的情況下，賦予公司一個可選擇的權(quán)利，同時吸收英美法系國家“一元制”治理模式高效、專業(yè)的優(yōu)勢，力圖在董事會內(nèi)部確立一個更獨立、更專業(yè)、更深入運作的監(jiān)督核心，實質(zhì)上是對傳統(tǒng)監(jiān)督模式的一種更符合我國公司治理國情的“內(nèi)部改良”。

審計委員會的歷史淵源

在經(jīng)濟大蕭條接近尾聲之際，美國企業(yè)界被爆出藥材公司麥克森羅賓斯的會計丑聞，證券交易委員會在報告中建議董事會成立一個代表股東的專門委員會，同時建議由非執(zhí)行董事組成，負責外部審計師的選任。證券交易委員會于1972年再次提出上市公司必須設(shè)立非執(zhí)行董事組成的審計委員會。紐交所于1974年率先作出強制性要求，規(guī)定所有在該所上市的公司必須設(shè)立由獨立董事組成的審計委員會。這是審計委員會向機構(gòu)化邁進的一個關(guān)鍵性步驟。21世紀初期，當美國再次爆出震驚全球的巨額財務(wù)丑聞，如安然公司、世通公司等，美國國會迅速反應(yīng)，推出《薩班斯—奧克斯利法案》，審計委員會第一次被納入法律強制要求，并對其作出極其嚴格的具體規(guī)定。

在我國，審計委員會是公司治理結(jié)構(gòu)持續(xù)完善和公司治理體系不斷與國際接軌的產(chǎn)物。其發(fā)展歷程并非一蹴而就，而是伴隨著中國國有企業(yè)改革、資本市場的發(fā)展和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立而逐步演進。

青島港 作者供圖

國內(nèi)貿(mào)易部1995年發(fā)布的《國內(nèi)貿(mào)易部直屬企業(yè)內(nèi)部審計工作規(guī)定》（已失效），是我國首次在部門規(guī)章層面提及“部屬集團公司應(yīng)當根據(jù)需要建立在董事會領(lǐng)導下的審計委員會”。中國人民銀行1998年印發(fā)《有效銀行監(jiān)管的核心原則》的通知，監(jiān)管部門建議銀行，要在董事會內(nèi)設(shè)審計委員會。該委員會以促進董事會對其監(jiān)督權(quán)的有效行使為宗旨。國務(wù)院國資委2004年發(fā)布《中央企業(yè)內(nèi)部審計管理暫行辦法》，首次在部門規(guī)章中對審計委員會的主要職責進行界定，同時規(guī)定國有控股公司和國有獨資公司，應(yīng)當依據(jù)完善公司治理結(jié)構(gòu)和完備內(nèi)部控制機制的要求，在董事會下設(shè)立獨立的審計委員會?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于加強和改進企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失的意見》和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導意見》在2015年和2017年相繼發(fā)布，均規(guī)定國有企業(yè)的審計委員會由外部董事組成。

從上市公司發(fā)展來看，首次倡導性提出上市公司可以設(shè)立審計委員會，是從2002年證監(jiān)會和經(jīng)貿(mào)委發(fā)布的《上市公司治理準則》（已廢止）開始；到2008年財政部、證監(jiān)會、審計署、銀監(jiān)會和保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，要求上市公司應(yīng)當在董事會下設(shè)審計委員會，鼓勵非上市大中型企業(yè)執(zhí)行；證監(jiān)會2018年發(fā)布的《上市公司治理準則》要求上市公司應(yīng)當設(shè)立審計委員會；再到2023年發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于上市公司獨立董事制度改革的意見》，不僅對審計委員會的設(shè)立作出了強制性規(guī)定，而且對其成員提出相應(yīng)任職條件。

經(jīng)過一系列的探索，我國最終在2023年新公司法出臺時，正式引入審計委員會，也開啟將公司治理走向董事會中心主義的新篇章。

審計委員會制度落地的實踐探索

（一）上市公司全面設(shè)立審計委員會

中國證監(jiān)會于2025年3月28日公布了《上市公司章程指引（2025年修訂）》，滬深交易所也分別于2025年4月25日發(fā)布了各個板塊的《上市規(guī)則》，對上市公司審計委員會的具體職責等進行了明確規(guī)定。中國上市公司協(xié)會2025年6月6日還發(fā)布了《上市公司審計委員會工作指引》，共四章28條，對審計委員會的設(shè)立與運行、職責與職權(quán)等都作了具體明確的指引。

根據(jù)中國證監(jiān)會《關(guān)于新〈公司法〉配套制度規(guī)則實施相關(guān)過渡期安排》，上市公司應(yīng)當按照公司法及證監(jiān)會配套制度規(guī)則等規(guī)定于2026年1月1日前，完成公司章程調(diào)整，在董事會中設(shè)審計委員會，行使公司法規(guī)定的監(jiān)事會的職權(quán)，不設(shè)監(jiān)事會或者監(jiān)事。

上市公司審計委員會的法定化轉(zhuǎn)型絕非形式之舉，而是完善公司治理體系的核心環(huán)節(jié)。從監(jiān)管規(guī)范的細化指引到實踐運行的權(quán)責明晰，不僅是上市公司合規(guī)經(jīng)營的必然選擇，更是提升治理效能、贏得市場信任的關(guān)鍵路徑，為企業(yè)長遠發(fā)展筑牢制度根基。

（二）國企改革推動設(shè)立審計委員會

國務(wù)院國資委在2024年新公司法實施后出臺了《關(guān)于深化國有企業(yè)監(jiān)事會改革的實施方案》，各省國資委據(jù)此提出了明確要求：一是全面完成國有獨資、全資及控股公司外派監(jiān)事會取消工作；二是國有獨資、全資及控股公司不再內(nèi)設(shè)監(jiān)事會和監(jiān)事。根據(jù)改革方案，實踐中，國有企業(yè)治理主要有以下幾種變化：

一是取消監(jiān)事會也不設(shè)立審計委員會，由內(nèi)部職能部門承接原監(jiān)事會職能。這種情形主要適用于國有全資公司、單一股東的公司。鑒于沒有像上市公司那樣明確的指引和規(guī)范，審計委員會的具體運作方式和監(jiān)督效果在很大程度上都要依賴于公司自身的自主安排，考慮到?jīng)Q策效率，這一類型的公司大多是直接取消監(jiān)事會，也不再設(shè)置審計委員會，由內(nèi)部審計部門承接相關(guān)職能。這樣的模式也顯現(xiàn)出一些問題，比如，內(nèi)部審計部門履職的路徑不清晰；有些公司規(guī)模小，審計崗位可能就設(shè)在財務(wù)部門等，發(fā)揮監(jiān)督職能可能是空談。

二是新設(shè)審計委員會承繼監(jiān)事會職責，取消監(jiān)事會。這種情形主要適用于央企、大型國有企業(yè)和規(guī)范的民營企業(yè)。在審計委員會人員組成上，以外部董事為主，盡力保障審計委員會的獨立地位從而確保監(jiān)督職能的行使。

三是審計委員會成為股東博弈的主要陣地與分歧焦點。這種模式主要存在于多個股東合資的有限責任公司，對于合資公司而言，設(shè)立審計委員會就意味著權(quán)力的重新分配，在股東各方溝通確定審計委員會事宜的實踐中，主要有幾個問題比較集中：

（1）審計委員會成員和董事會成員完全一致。合資公司董事會人數(shù)多為3人，在不改變原有董事會情況下，就會出現(xiàn)董事會所有成員都同時是審計委員會成員，很難真正發(fā)揮審計委員會的監(jiān)督作用，審計委員會變成了完成任務(wù)的無奈之舉，形同虛設(shè)。

（2）董事長和審計委員會主任分別由不同的股東委派或者提名。合資公司為了相互制衡，很多設(shè)置是如果董事長由一方股東委派，監(jiān)事會主席就由另一方股東委派，現(xiàn)在要設(shè)立審計委員會，合資各方股東都不想原有的權(quán)益受影響，就經(jīng)常出現(xiàn)董事會和審計委員會人員組成完全一樣但是董事長和審計委員會主任是不同的人，如果審計委員會的職責和議事決策設(shè)計不科學，反而對公司治理有消極影響。

（3）審計委員會成員是由股東會任命還是董事會任命存在分歧。對于審計委員會成員的任命是股東會職權(quán)還是董事會職權(quán)，各方也有異議。

（4）原有董事會成員并不能有效發(fā)揮監(jiān)督職能。原有董事會人員可能缺少財務(wù)、審計、法律等專業(yè)知識和豐富經(jīng)驗，監(jiān)事會改革會導致合資的各方股東重新考慮和安排董事會成員，這同樣是需要談判和博弈的過程。

（三）其他公司推進審計委員會良莠不齊

對于沒有明確監(jiān)管要求和國企改革任務(wù)的其他公司，基于對審計委員會的認識和重視程度不同，總體上推進工作進展遲緩，且整體呈現(xiàn)出良莠不齊的態(tài)勢。

審計委員會制度落地的現(xiàn)實障礙

盡管審計委員會在公司治理中被寄予厚望，但在實踐過程中確實面臨著諸多困境。

（一）權(quán)責匹配失衡

一是調(diào)查權(quán)缺位。作為董事會下設(shè)的委員會，新公司法未明確審計委員會信息知曉和收集的途徑和權(quán)限，沒有賦予審計委員會有強制取證的權(quán)力和手段，審計委員會工作的開展主要取決于公司管理層的配合。

二是追責機制模糊。對于審計委員會成員的勤勉義務(wù)邊界不清，尚未建立完善的履職保障機制，履職風險與權(quán)力不匹配。

（二）獨立性受侵蝕

一是提名仍然受實控人影響。股東會或者董事會在選任審計委員會委員時，為了確保自身決策能夠順利通過董事會表決，往往傾向于選擇那些更加服從自身決策較為順從的人員，審計委員會的獨立性無疑大打折扣。

二是存在潛在利益沖突。審計委員會在某種程度上形成了董事會“自己監(jiān)督自己”的局面，且審計委員會成員薪酬與公司業(yè)績掛鉤，目前又未建立完善的履職追責機制，存在潛在利益關(guān)聯(lián)。

三是總體來看，獨立董事的履職現(xiàn)狀與預期目標之間還存在一定的差距。從上市公司來看，審計委員會成員由獨立董事?lián)?，但現(xiàn)實中部分獨立董事投入時間精力不足、不夠全面了解公司經(jīng)營運作情況，同時又與上市公司之間存在千絲萬縷的聯(lián)系，甚至可能因受到大股東的控制而不能切實有效地行使職權(quán)，這樣就給審計委員會行使監(jiān)督職能設(shè)置了障礙，在約束董事和管理層方面無法取得理想的效果。

（三）提起股東之訴存在障礙

根據(jù)新公司法規(guī)定，審計委員會在行使監(jiān)事會職權(quán)時，擁有提起代表訴訟的權(quán)力，這一權(quán)力對于保護小股東利益、對抗控股股東的壓迫具有重要意義。但在實際操作中，提起股東之訴面臨重重困難。

一是審計委員會可以提起訴訟的權(quán)限不明確。審計委員會是否具備對所有牽涉公司利益的案件提起訴訟的權(quán)限，還是其訴訟范圍僅限于與財務(wù)審計直接相關(guān)的案件，目前沒有明確的規(guī)范。

二是審計委員會提起訴訟的程序不明確。是直接承接監(jiān)事會（或監(jiān)事）提起訴訟的既定程序，還是審計委員會作為董事會的下設(shè)機構(gòu)，訴權(quán)的行使還需要經(jīng)過董事會的審議，目前沒有明確的規(guī)范。

三是現(xiàn)有審計委員會人員的專業(yè)能力參差不齊。提起股東之訴需要遵循嚴格的前置條件和復雜的程序要求。審計委員會需要在滿足一系列條件后，才能向法院提起訴訟，這一過程涉及大量的證據(jù)收集、法律程序遵循等工作，對于審計委員會而言，不僅需要耗費大量的時間和精力，人員的專業(yè)素質(zhì)和能力更是至關(guān)重要。

審計委員會制度落地的破局建議

（一）完善法律配套

立法部門與監(jiān)管機構(gòu)共同推動《審計委員會履職指引》的制定，建立涵蓋全流程的權(quán)利保障框架；規(guī)定審計委員會信息調(diào)取權(quán)應(yīng)當包括本單位及與單位存在內(nèi)外部關(guān)聯(lián)關(guān)系的單位；分別明確委員履職事項的相關(guān)規(guī)范與義務(wù)；設(shè)置“安全港”條款，將“安全港”的履職行為納入豁免責任的范疇，明晰“安全港”原則下的過錯底線，減少委員履職顧忌。

（二）強化獨立性保障

建立雙層提名防火墻，使提名委員會完全獨立于企業(yè)管理層和控股股東。提名委員會應(yīng)以外部獨立董事為主體，并需要經(jīng)過監(jiān)管部門備案審核通過，杜絕企業(yè)內(nèi)部左右提名工作。推動審計委員會委員任職回避制度，關(guān)聯(lián)單位或個人、近親屬以及有關(guān)聯(lián)關(guān)系情形的人員不得擔任委員；推動委員任期限制制度，防止出現(xiàn)任期過長導致的委員會獨立性降低的問題。 

（三）能力建設(shè)與資源支持

建議證監(jiān)會牽頭，聯(lián)合行業(yè)協(xié)會開展分級分類培訓認證體系建設(shè)，設(shè)立財務(wù)審計、風險管理、合規(guī)審查等模塊化課程，并要求委員需通過理論考核與實務(wù)模擬測試方可取得任職資格。企業(yè)每年專門列支一定的審計委員會履職專項經(jīng)費，保障其可以自主聘請專業(yè)第三方機構(gòu)的權(quán)利，為履職提供充分的專業(yè)支撐和資源保障。

審計委員會是公司高質(zhì)量發(fā)展的“守門人”，也是提升治理效能與穩(wěn)健經(jīng)營的重要抓手。要想發(fā)揮實際作用，不能只停留在制度上，還需要多方面統(tǒng)籌發(fā)力，健全和完善相關(guān)法律法規(guī)、改進和優(yōu)化公司治理結(jié)構(gòu)、加強獨立董事履職保障等，真正發(fā)揮監(jiān)督力量，讓審計委員會從一個合規(guī)符號晉級成真正的價值創(chuàng)造者。 

關(guān)于作者

劉水國，山東港口青島港國際股份有限公司副總經(jīng)理、法律合規(guī)部部長

馬非男，山東港口青島港國際股份有限公司法律中心法務(wù)主管

來源｜《法人》雜志

審核｜白馗 王婧 渠洋

校對｜王茜 張雪慧 張波