□郭俊秀 中國法學會航空法學研究會會長

□陳詩麒 東方航空股份公司法律合規(guī)部合規(guī)分部高級經(jīng)理

在中國民航實現(xiàn)現(xiàn)代化新跨越的征程中，法治建設(shè)始終發(fā)揮著根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性的保障作用。2025年12月27日，十四屆全國人大常委會第十九次會議審議通過了新修訂的《中華人民共和國民用航空法》（以下簡稱民航法），不僅是對中國民航法律體系的系統(tǒng)性完善與升級，更是以法治思維與制度創(chuàng)新主動引領(lǐng)行業(yè)全面深化改革、積極回應(yīng)時代發(fā)展新命題的戰(zhàn)略之舉。

一、新法彰顯的時代價值

中國民航法頒布實行已滿30年，立足民用航空事業(yè)發(fā)展的新階段，對該法進行系統(tǒng)性修訂，是深入貫徹落實習近平總書記關(guān)于著力提升航空運輸質(zhì)量和國際競爭力重要指示精神的關(guān)鍵舉措，對于適應(yīng)行業(yè)發(fā)展新形勢、滿足國家戰(zhàn)略新要求具有重大而緊迫的現(xiàn)實意義。本次修訂立足于“十五五”時期民航發(fā)展總體布局，聚焦強化民航運輸安全保障、促進低空經(jīng)濟發(fā)展、服務(wù)品質(zhì)升級和深化安全治理體系等核心議題，將民航領(lǐng)域在應(yīng)對技術(shù)變革、培育服務(wù)新形態(tài)、發(fā)展行業(yè)新質(zhì)生產(chǎn)力過程中積累的成熟經(jīng)驗，系統(tǒng)提煉并上升為法律規(guī)范，進一步鞏固了改革發(fā)展的制度成果，為發(fā)展民航新質(zhì)生產(chǎn)力提供有力法治保障。

筑牢人民航空安全保障防線

民航安全是國家安全體系的前沿陣地和關(guān)鍵支柱，以新安全格局保障新發(fā)展格局作為根本遵循。在傳統(tǒng)航空運輸領(lǐng)域，空防安全體系需要得到繼續(xù)鞏固。例如，傳統(tǒng)民航法律體系中關(guān)于通用航空活動安全保衛(wèi)的規(guī)定仍偏于原則性，對影響通用機場的各類違法違規(guī)行為（如非法干擾、安保缺陷等）缺乏具體、及時的法律界定，加之各地執(zhí)行標準不統(tǒng)一、規(guī)范分散，在實踐中容易導(dǎo)致執(zhí)法依據(jù)模糊、監(jiān)管尺度不一、安全防線存在疏漏的問題。與此同時，隨著中國航空制造業(yè)的崛起，構(gòu)建獨立自主的適航審定體系、全面提高適航審定能力，已經(jīng)成為支撐產(chǎn)業(yè)安全與長遠發(fā)展的緊迫課題。一方面，針對市面上不斷涌現(xiàn)的民間自制、小批量航空器的生產(chǎn)和銷售缺乏監(jiān)管依據(jù)。另一方面，舊法體系下的適航審定體系尚難以完全匹配國產(chǎn)大飛機制造的發(fā)展速度和國際競爭的需求。新法系統(tǒng)性完善了航空安保和安全相關(guān)內(nèi)容，立足國家戰(zhàn)略全局，筑牢空防安全底線，為建構(gòu)自主可控的現(xiàn)代民航安全治理體系、提升中國在全球航空安全規(guī)則制定中的話語權(quán)奠定堅實的法治基礎(chǔ)。

新質(zhì)生產(chǎn)力驅(qū)動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級

當前，全球民航業(yè)正處于科技革命與產(chǎn)業(yè)變革的關(guān)鍵時期。新技術(shù)的涌現(xiàn)為行業(yè)帶來了新的增長動力，但同時也對傳統(tǒng)的運營模式、安全標準和監(jiān)管框架提出了挑戰(zhàn)。要抓住機遇、應(yīng)對變革，必須在頂層設(shè)計上進行前瞻性布局，作出清晰、系統(tǒng)且具有長遠眼光的規(guī)劃。一是要系統(tǒng)整合公共航空運輸資源，重塑發(fā)展格局，提高整體運營效率，通過更集約、更科學的資源配置方式支撐行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。二是要對低空經(jīng)濟和通用航空的發(fā)展進行統(tǒng)籌規(guī)劃，完善相關(guān)法規(guī)體系的頂層依據(jù)，為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展提供保障。三是要順應(yīng)行業(yè)發(fā)展趨勢，建設(shè)以數(shù)據(jù)為支撐、監(jiān)管既包容又審慎的智慧民航，同時為民航業(yè)的綠色轉(zhuǎn)型明確戰(zhàn)略方向。新法在民航產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級過程中將扮演著法治引擎的重要角色，為產(chǎn)業(yè)升級提供清晰的制度框架。

需求升級重塑民航運輸服務(wù)規(guī)則

近年來，隨著信息技術(shù)普及和旅客維權(quán)意識增強，民航消費者權(quán)益保護問題日益凸顯。由于民航運輸在合同履行、責任界定和安全要求等維度具有高度專業(yè)性，與其他行業(yè)存在差異，旅客作為消費者身份的合法權(quán)益保障與《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》所設(shè)定的普遍場景之間存在顯著差異。例如旅客基于《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》享有的知情權(quán)，在航空運輸實踐中，需要與民航業(yè)的“安全至上”原則、運行復(fù)雜性以及法定的責任豁免情形進行科學統(tǒng)籌，在這個動態(tài)平衡的過程中，民航法作為特別法，是界定民航運輸場景下消費者權(quán)益的專門性法律，需要承擔界定各方權(quán)責、劃定行為邊界、實現(xiàn)有效平衡的基礎(chǔ)性規(guī)范作用。此外，如今個人信息保護已成為全社會關(guān)注的焦點。新法回應(yīng)了這一現(xiàn)實需求，標志著行業(yè)安全管理從傳統(tǒng)的飛行安全，擴展到了旅客數(shù)據(jù)安全這一全新且至關(guān)重要的領(lǐng)域。

二、新法修訂的核心亮點

（一）堅持法治引領(lǐng)，構(gòu)建高水平的航空安保新格局

在修訂中，新法在原有航空安保體系的基礎(chǔ)上，進一步從四個關(guān)鍵方面強化了相關(guān)職責與要求。

一是系統(tǒng)強化公共航空運輸企業(yè)的源頭準入安全門檻。通過修改第六章關(guān)于公共航空運輸企業(yè)經(jīng)營許可證和運行合格證的取得條件，將建立包括組織機構(gòu)、工作流程和規(guī)范在內(nèi)的必要的安全運行管理體系列為必要條件。這一原則意味著建立并有效運行一套符合要求的“安全管理體系（SMS）”成為企業(yè)獲取和保持運行資格的關(guān)鍵前提。2026年7月同步生效的《民用航空安全管理規(guī)定》將對此進行細化和明確。通過設(shè)置這一硬性前提，推動行業(yè)安全管理從事后處置轉(zhuǎn)向事前預(yù)防，從而建立保障安全的長效機制。二是升級對民用機場的安全保護力度。完善原有民用機場章節(jié)關(guān)于民用機場凈空保護區(qū)相關(guān)禁止性行為類型，在第57 條中新增劃定民用機場電磁環(huán)境保護區(qū)域并明確相關(guān)禁止性行為類型，在第61條中新增無人駕駛航空器管制空域，要求民用機場必須承擔對無人駕駛航空器非法干擾的防范和處置責任。三是加強飛行隊伍安全管理和飛行活動安全保障。系統(tǒng)完善第三章（航空人員），明確航空安全員作為空勤人員的法律身份，并將航空情報員、航空氣象人員納入地面人員隊伍。第39 條新增航空人員勞動保護和健康管理要求，強調(diào)航空人員身心健康保障。同時，第89 條明確了空中交通管制單位、公共航空運輸企業(yè)、從事定期運輸?shù)耐ㄓ煤娇掌髽I(yè)等單位掌握民用航空器實時飛行動態(tài)的法定義務(wù)，新增第90 條強調(diào)了航行空域內(nèi)通信、導(dǎo)航、監(jiān)視和氣象設(shè)備的取證責任，第95 條新增無線電管理機構(gòu)的監(jiān)測責任，系統(tǒng)強化了飛行活動的安全保障制度體系。四是強化對民航運輸非法干擾行為的法律震懾。新增民用航空安全保衛(wèi)專章，明確民航主管部門和公安部門的責任分工，對民航運輸安全檢查要求和儀器設(shè)備進行細化規(guī)定，更新妨害民用航空運輸安全和秩序的行為類型，填補了原有制度留白，明確全鏈條航空安保管理的主體責任。

（二）聚焦航空制造，構(gòu)建自主可控的適航審定體系

新修訂的民航法為促進航空裝備產(chǎn)業(yè)發(fā)展，構(gòu)建自主可控的適航審定體系提供了堅實的制度基石和法律依據(jù)。首先，系統(tǒng)地明確了適航管理的法律地位。新法在民用航空器專章中增設(shè)“民用航空器適航管理”專節(jié)，將航空器從設(shè)計、生產(chǎn)到使用、維修的全生命周期適航要求，以及航空油料、零部件乃至無人駕駛航空器等各類產(chǎn)品的適航管理，首次完整地納入了國家法律框架，確立了覆蓋產(chǎn)品全鏈條的法定管理責任，為從源頭上保障民用航空器的本質(zhì)安全奠定了制度基礎(chǔ)。其次，重塑適航審定監(jiān)管體系頂層設(shè)計。新法專門增設(shè)“發(fā)展促進”章節(jié)，明確了構(gòu)建以企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向、產(chǎn)學研深度融合的民用航空制造業(yè)創(chuàng)新體系。這一立法舉措不僅為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了戰(zhàn)略指引，也直接服務(wù)于“系統(tǒng)性地構(gòu)建自主可控的適航審定能力”的核心目標。它為整合與完善當前相對分散的適航審定組織體系、加快建立統(tǒng)一且與國際接軌的審定標準規(guī)范、以及系統(tǒng)化培養(yǎng)專業(yè)審定人才，提供了根本的法律遵循和清晰的規(guī)制方向。第三，加強對適航違規(guī)行為懲處的剛性約束。將未取得適航證書從事飛行列入罰則，將以往主要依靠技術(shù)監(jiān)管和行政指導(dǎo)的管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤皹藴手贫ㄅc違法懲戒并重”的閉環(huán)法治監(jiān)管，為打擊“三無”航空器等非法活動提供了直接的執(zhí)法依據(jù)，讓適航要求從一項技術(shù)規(guī)定，真正成為一條不容觸碰的法律紅線。

（三）引領(lǐng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，擘畫低空經(jīng)濟發(fā)展藍圖

新法對低空經(jīng)濟進行了系統(tǒng)性、法治化布局，從“明定位、立規(guī)矩、保安全”三個維度，從法律上為其從“試點探索”邁向“規(guī)范發(fā)展”提供了穩(wěn)定預(yù)期。一是在發(fā)展促進專章中明確低空經(jīng)濟和通用航空的法律地位。新法第225 條新增規(guī)定，國務(wù)院有關(guān)部門和省級人民政府根據(jù)需要制定低空經(jīng)濟相關(guān)發(fā)展規(guī)劃，完善支持政策措施，鼓勵低空經(jīng)濟領(lǐng)域技術(shù)創(chuàng)新和應(yīng)用拓展。同時，該條與第74 條都規(guī)定了，空域劃分要兼顧低空經(jīng)濟的發(fā)展需求，要求推動建設(shè)民用低空飛行和應(yīng)用相關(guān)監(jiān)管服務(wù)平臺，為低空經(jīng)濟安全、有序、高效運行提供基礎(chǔ)支撐。二是系統(tǒng)完善了通用機場的監(jiān)管規(guī)范。新法新增規(guī)定，從事定期運輸?shù)耐ㄓ煤娇掌髽I(yè)必須依法投保，明確了其公共承運人的安全責任。同時，要求通用機場依據(jù)業(yè)務(wù)類型、建設(shè)規(guī)模等實施分類分級管理，確保監(jiān)管的精準有效。此外，法律還進一步強化了地方政府屬地監(jiān)管職責，明確縣級以上地方政府有關(guān)部門對轄區(qū)內(nèi)通用機場的建設(shè)質(zhì)量與安全生產(chǎn)負有監(jiān)督管理責任。三是強化對低空經(jīng)濟活動的法律約束。新法系統(tǒng)性完善了相關(guān)罰則，為低空經(jīng)濟和通用航空活動設(shè)立了清晰的紅線底線。例如第236 條對“黑飛”行為進行列舉，明確了多層次的懲處措施，大幅提高了違法成本，有利于實現(xiàn)治理閉環(huán)。

（四）升級旅客權(quán)益保護，強化航空運輸服務(wù)法定要求

新法以“人民航空為人民”為宗旨，直接回應(yīng)了社會長期關(guān)注的焦點，系統(tǒng)完善了航班運行不正常的處置與旅客服務(wù)規(guī)范，同時也實現(xiàn)了與國際標準的有效銜接。首先，統(tǒng)籌了國內(nèi)和國際關(guān)于航空承運人的責任規(guī)定。新增規(guī)定，明確承運人對航空運輸中發(fā)生特定損失承擔的賠償責任以造成損害的事件或者延誤發(fā)生時我國參加的相關(guān)國際民用航空公約規(guī)定的賠償責任限額為限，標志著實現(xiàn)了國內(nèi)航空運輸責任規(guī)則與國際通行標準的統(tǒng)一，為處理相關(guān)爭議提供了清晰的法律指引。其次，細化了不正常航班的管理規(guī)范。新增“旅客權(quán)益保護”專節(jié)是新法的一大亮點，明確規(guī)定航空公司需及時、準確地向旅客告知航班延誤或取消的原因、動態(tài)及后續(xù)安排，并將暢通旅客投訴反饋渠道明確為法定義務(wù)。同時，新法也進一步督促航空公司加強自身運行管理，著力減少因其自身可控原因?qū)е碌暮桨嘌诱`或取消。第三，明確了旅客信息保護的全鏈條責任。新法將保護旅客隱私和數(shù)據(jù)安全確立為法定義務(wù)，新增第 155 條，規(guī)定公共航空運輸企業(yè)、航空銷售代理人、航空銷售網(wǎng)絡(luò)平臺經(jīng)營者、航空信息企業(yè)等所有參與民用航空運輸服務(wù)的單位，都必須依法履行保護旅客個人信息的義務(wù)。這一修訂，將信息保護的責任主體從傳統(tǒng)的航空公司，明確擴展至包含票務(wù)代理、在線平臺、數(shù)據(jù)服務(wù)商在內(nèi)的全產(chǎn)業(yè)鏈，實現(xiàn)了對旅客個人信息流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的系統(tǒng)性、全覆蓋法律監(jiān)管。第四，加強對航空事故家屬的關(guān)懷保障。新法增設(shè)規(guī)定，細化了民用航空器事故調(diào)查的相關(guān)規(guī)定，并且要求公共航空運輸企業(yè)、民用機場等單位必須制定并實施民用航空器事故家屬援助計劃，切實做好對事故中的罹難者、幸存者、失蹤者及其家屬的援助工作，保障事故發(fā)生后受影響人員及其家屬能獲得及時、必要的支持，體現(xiàn)了立法的人文溫度。

三、新法實施的配套支撐

今年是“十五五”規(guī)劃開局之年，新修訂的民航法頒布實施，為我國民航法治建設(shè)翻開了新篇章。此次修訂并非簡單的條文增減，而是一次涉及發(fā)展理念、安全標準、治理模式革新的系統(tǒng)性重構(gòu)。要使新法真正落地，產(chǎn)生實效，關(guān)鍵是要打出一套立足實踐、協(xié)同發(fā)力的“組合拳”，形成法律、規(guī)劃、標準和監(jiān)管的強大合力。

（一）推進法規(guī)體系完善

新法為低空經(jīng)濟、通用航空、適航審定等領(lǐng)域提供了根本遵循，同時也通過多層次的授權(quán)條款，為后續(xù)細化規(guī)則的制定保留了充分的制度彈性與操作空間，旨在構(gòu)建一套“法律定框架、規(guī)章做填充”的現(xiàn)代民航法規(guī)體系。

例如，在通用航空領(lǐng)域，新法第 162 條授權(quán)國務(wù)院民用航空主管部門根據(jù)實際情況制定通用航空活動的分類管理具體辦法。這使得監(jiān)管能夠從“一刀切”轉(zhuǎn)向精準施策，為農(nóng)業(yè)作業(yè)、空中游覽等多樣化業(yè)態(tài)提供差異化的管理標準。又如，在無人駕駛航空器管理方面，新法第258 條允許國家空中交通管理機構(gòu)依照法律、行政法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定，制定空域和飛行管理的有關(guān)規(guī)章。這項授權(quán)規(guī)定針對無人機管理“九龍治水”和“無法可依”的痛點，進行了關(guān)鍵性立法分工與賦權(quán)。

這些授權(quán)性規(guī)定共同表明，新法的實施不是一個終點，而是一個動態(tài)立法進程的開端。其成功的關(guān)鍵，在于后續(xù)能否依據(jù)法律授權(quán)，及時出臺科學、配套且具有可操作性的下位法規(guī)，從而將法律的原則性規(guī)定轉(zhuǎn)化為行業(yè)發(fā)展的具體動能。

（二）深化法律宣貫教育

作為民航法自 1995 年頒布實施以來的首次系統(tǒng)性修訂，此次更新幅度大、新增內(nèi)容多、制度變革深。新法確立了行業(yè)發(fā)展的一系列新理念、新規(guī)則與新標準，其順利落地實施的前提，是讓監(jiān)管者、從業(yè)者乃至社會公眾充分理解其立法精神和核心要求。因此，在法律頒布后、正式施行前，面向全行業(yè)、多層次、精準化的法律宣貫與教育培訓(xùn)，已成為一項緊迫而關(guān)鍵的基礎(chǔ)性工作。

新法針對低空經(jīng)濟發(fā)展、無人機監(jiān)管完善和旅客權(quán)益強化等關(guān)鍵領(lǐng)域進行了系統(tǒng)性修訂，是新法中社會關(guān)切最高、理解分歧高發(fā)的部分，恰恰是法律宣貫教育的核心與難點所在，需要通過精準、深入、分層的宣傳教育，彌合認知差距。特別是在旅客權(quán)益保護方面，需要加強對權(quán)利的邊界與行使方式的宣傳教育。對于旅客，需要將生硬的法律條文轉(zhuǎn)化為通俗易懂的指引。對于航空公司、機場等服務(wù)單位，則需要側(cè)重培訓(xùn)法定義務(wù)的履行標準與責任后果，幫助提升合規(guī)管理水平。針對低空經(jīng)濟和無人機產(chǎn)業(yè)等新興業(yè)態(tài)，需要對如何平衡“鼓勵創(chuàng)新”與“安全規(guī)范”進行培訓(xùn)引導(dǎo)，幫助資源向合法、安全的創(chuàng)新領(lǐng)域聚集。

（三）強化央企責任擔當

中央企業(yè)是民用航空業(yè)的中堅力量，也是國家戰(zhàn)略的堅定執(zhí)行者、航空安全的首要守護者和行業(yè)創(chuàng)新的核心引領(lǐng)者。習近平總書記對2025年底中央企業(yè)工作作出重要指示指出，新征程上，中央企業(yè)要充分認識肩負的職責使命，更好服務(wù)黨和國家工作大局，服務(wù)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展，服務(wù)保障和改善民生，勇?lián)鐣熑?，為中國式現(xiàn)代化建設(shè)貢獻更大力量。在新修訂民航法實施過程中，中央企業(yè)應(yīng)當帶頭全面、準確地理解新法精神，率先構(gòu)建符合新法要求的現(xiàn)代公司治理體系與安全管理體系，將法律條文轉(zhuǎn)化為企業(yè)內(nèi)部可執(zhí)行、可考核、可追溯的管理標準和操作規(guī)程。同時，中央企業(yè)要以自身的模范實踐為全行業(yè)樹立合規(guī)標桿，輸出可復(fù)制的管理經(jīng)驗，從而帶動產(chǎn)業(yè)鏈上下游共同提升法治化水平，切實推動新法在行業(yè)內(nèi)落地生根、取得實效。